促进哈尔滨市县域经济发展的公共政策研究

（哈尔滨商业大学，哈尔滨150028）

摘要：哈尔滨市政府在2009年提出了“北跃、南拓、中兴、强县”的发展战略，发展县域经济作为“强县”战略的重要组成部分，其地位显得越发重要。从公共政策学的视角出发，对哈尔滨市县域经济发展的现状进行了分析，认为当前县域经济发展中存在的问题主要有：产业结构不合理；经济总量太小；县域工业整体实力不强，产业集群规模小；第三产业发展缓慢，对经济的拉动作用不够明显等。基于以上分析，从促进三大产业的协调发展、选择并培育合适的主导产业、优化发展环境等方面提出了对策建议。

关键词：县域经济；产业集群；公共政策

中图分类号：F207 文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０１１）23－０052－03

哈尔滨市的县域人口占全市的64.25%，县域生产总值占全市的46.03%，县域经济在全市经济社会发展全局中具有举足轻重的地位。当前，哈尔滨的发展战略是“北跃、南拓、中兴、强县”。其中 “强县”的目标是：2010―2015年，哈尔滨市农民人均纯收入年均增长12%以上。到2015年，县域城镇化水平达到40%以上，提高5个百分点。

一、哈尔滨市县域经济三次产业发展现状

（一）哈尔滨市县域经济第一产业发展现状

1.农业产值和农民收入情况

近年来，哈尔滨市县域内农业产值总体上看稳步提高，农业经济总量呈持续增长态势。2008年农业总产值为4 286 848万元，增速为7.3%；2009年农业总产值为4 588 523万元，增速为5.3%。农民人均纯收入水平是衡量县域经济发展水平的重要标志。从图1可以看出，哈尔滨市县域内农民人均纯收入水平呈平稳上升趋势，从2003年的2 943.2元，上升到2009年的6 775.5元，六年间增长3 832.3元，增长130.21%，平均每年增长约为21.7%。

近些年来，哈尔滨市县域农业结构的发展一直比较平稳。哈尔滨市县域农业五部门中，种植业和牧业是两个具有绝对优势的部门，2009年二者分别占第一产业总产值的54.0%和38.5%，合计占到农业总产值的92.5%以上，远远高于其他三个部门。可见，哈尔滨市县域第一产业是以种植业和牧业这两项传统产业为主，林业、渔业和农林渔牧服务业所占的比重较小，三者的贡献也相对较小。

（二）哈尔滨市县域经济第二产业发展现状

据统计，2009年我国工业产值在国民经济中所占比重为42.9%，居三次产业产值的首位。

我国经济快速发展，综合国力不断提升，与工业实力强大有着密切的关系。然而，2009年哈尔滨市县域工业总产值在国民经济总值中所占的比重仅为28.23%，远远低于全国平均水平。

哈尔滨市县域内工业企业类型较多，涉及领域主要包括建材、采掘、电力、食品加工、制造等行业。据统计，2009年哈尔滨市县域内规模以上工业企业共有400家，产值为2 545.6万元。截至2008年末，哈尔滨市县域内第二产业实现产值为2 350 455万元，比上年增加约13.15%。从2006年到2008年，各县第二产业产值一直保持着增长的势头（见图2），但是，第二产业产值在国民生产总值中所占的比重偏低，而且几年间第二产业所占的比重不但没有上升，反而出现了小幅下滑，说明各县工业基础薄弱，工业实力不强，工业还需大力发展。

（三）哈尔滨市县域经济第三产业发展现状

第一，服务业。哈尔滨市县域内的服务业经营具有悠久的历史，从传统的批发零售、餐饮住宿业到现代的旅游、金融保险、信息服务等都有着不同程度的发展。近几年哈尔滨市辖各县服务业产业得到了快速发展，对经济的贡献明显增强。第二，金融业。县域经济的发展，离不开现代金融的支持，县域内金融资源配置在结构和数量上的变动，将影响县域经济增长的质和量。县域经济离开了金融的支持，就如同无源之水，无本之木。因此县域经济的大发展，必须首先在金融支持上实现突破。2008年，各县金融业保持了稳定发展，各项指标增速基本与上年持平。年末全县金融机构各项存款余额为4 084 434万元，同比增长22.93%。第三，保险业。2008年各县保险业也保持了较快发展，年末实现各类保险业务收入100 136万元，同比增长55.67%，说明人们的保险意识不断加强，生活水平有了大幅提高。

二、哈尔滨市县域经济发展存在的问题

第一，地区经济发展不平衡。2009年，哈尔滨市辖各县中，国民经济生产总值最高的是双城市，达到2 264 174万元，占各县总和的24.8%，是生产总值最低的方正县的8.07倍。农民纯收入最高的是尚志市，8 622元，是纯收入最低延寿县的1.46倍。而2008年，生产总值最高的县是最低县的8.42倍，农民纯收入最高县是最低县的1.56倍。

第二，产业结构不合理。2009年我市县域内GDP总和中，三次产业结构为24.7：25.2：30.8，呈现“三、二、一”的格局。尽管第三产业产值已经超过了第一、第二产业，比重虽然相对最高，但由于起步较晚、再加上规模较小，还不足以支撑县域经济的发展。在多数县，传统农业仍占主导地位，绝大部分县域经济还是靠大农业来带动，面临着许多压力与挑战。县域工业基础相对薄弱，仍以传统工业为主，小企业居多，没有形成规模效益，与城市工业相对接的渠道也不十分畅通。

第三，产业集群优势不够明显。哈尔滨市县域经济的产业集群发展较缓慢。园区对项目的依托作用没有体现出来，虽然重视招商，但融资环境、服务环境、政策环境不够宽松，还存在着项目“引不来，落不下”的问题，严重影响了县域经济的快速发展。尚志经济开发区自2003年辟建以来，累计创造产值112.77亿元，宾西经济开发区面积仅有60平方公里，2002―2008七年的累积产值仅为94.5亿元，方正经济开发区累积产值为13.5亿元，没有形成产业集群优势。

三、哈尔滨市县域经济发展存在问题的原因分析

首先，政府职能转变不到位。政府职能在理性定位上存在着“缺位”与“错位”问题。政府的“缺位”是指政府在某种公共服务上权力有余而能力不足，即政府的公共产品的输出不足，主要体现在政府真正服务社会的能力缺失。政府角色出现“错位”现象，是指政府过多地直接介入经济生活，政企不分，政府兼具裁判员与运动员的双重功能，包揽企业的管理与运作，而不是为经济生活保驾护航。个别地方政府、本位主义仍然存在，公仆意识、服务意识淡薄，收费项目多，审批程序复杂，管理有余服务不足，制约了县域经济的发展。

其次，市场经济体制发育不健全。哈尔滨市县域是典型的农业地区，农业人口占到了全县人口总数的74%，自给自足的自然经济和半自然经济在广大农村仍然占据主导地位。只有在部分初步建立了自己特色产业的乡镇，人们才开始按照市场规律组织和计划生产。各县从业人口中仅有不到26%的人从事交通运输、商饮服务及其它第三产业。此外，计划经济体制的残余影响也极其严重，使经济的发展僵化、缺乏活力。可以说，各县市场经济的发展还任重道远。市场制约问题已经成为影响哈尔滨市县域经济发展的关键症结，解决这一问题是促进县域经济发展的根本性措施。

最后，财政收入水平低。哈尔滨市辖各县政府财政收入及农民收入水平偏低，2008年各县平均实现一般预算收入18.42亿元，而同时期全国百强县平均实现一般预算收入19.89亿元。城镇居民人均可支配收入14 589元，而百强县的人均可支配收入是17 900元。农民人均纯收入是5 961元，而全国百强县的农民人均纯收入是8 470元，仅是后者的70%，与百强县差距较大。陷入了一种“收入水平低-发展缓慢”的恶性循环。

四、促进哈尔滨市县域经济发展的公共政策

（一）具有地域特色的产业政策，坚持“三化”互动的协调发展方向。就是以工业化为主导，农业现代化为基础，城镇化为支撑，这是加快哈市县域经济发展必须坚持的根本方向。

首先，积极发展特色农业。在激烈的市场竞争面前，一定要找准自身优势，形成特色农业产业，才能获得发展赢得市场。哈尔滨市县域内己有一些特色产品，但品牌的竞争力不强，一方面要进一步推广己确立的，有良好发展前景的产业。例如，巴彦县拥有老蕨菜、刺嫩芽、等天然食用菌多达40多种，黄芩、柴胡等野生药材120多种。而宾县则以大豆、玉米、 “三莓”等农产品加工为重点。这些具有特色品牌的农业产品，在市场具有很强的竞争力。

其次，重点培育县域工业。第一，加快产业园区建设步伐。目前，工业集中区已经成为县域经济发展的最大增长点。工业集中区总体上要突出工业化，突出发展现代制造业，具体发展的重点和模式根据区位功能和区情条件来确定，重在突出自身特色。第二，培养主导性骨干企业。哈尔滨市各县现总共有规模以上工业企业44家，分别从事采掘、发电和食品加工业。这些企业的发展都很好地利用了当地的资源优势，并形成了自己的特色。当地政府应该在政策上给予适当优惠，鼓励企业做强做大。第三，积极扶持中小企业。一要多方面收集中小企业所需要的市场信息、生产信息等各方面的信息，使其在发展过程中少走弯路，降低风险。二是要其提供企业管理、营销战略、财会和法律等方面知识的培训。三是为企业与各类科研机构牵线搭桥，不断提升产品的科技含量。

最后， 加快发展现代服务业。第一，发展特色旅游业。哈尔滨市具有得天独厚的旅游资源。其中既包括“红色旅游”的双城“四野”指挥部遗址，还包括“亚洲第一雪场”的尚志亚布力滑雪场，此外，巴彦、依兰等地的自然资源也是别具特色。各县可以依托这些丰富的旅游资源，发展旅游产业，带动经济增长。第二，突出现代商贸物流业。各县应依托其特有的区位和交通优势，大力发展现代物流业作，以降低全社会物流成本，提升企业的市场竞争力。首先，要加大交通运输业投入力度，建立合理、发达的交通体系，为经济的发展开辟广阔空间。其次，要大力吸引各类商业资本，以有效带动区域经济的发展，增加地方财政的税收和社会就业岗位。最后，还要积极培育和引进物流企专业的企业，鼓励工商业企业将原材料采购、运输、仓储等物流业务与主业分离，促进物流业的规模化发展。

（二）实施积极的财政政策

首先，加大财政政策对公共基础设施的投入力度。在现阶段推进“强县”的战略中，要加大对农村区域性的基础设施和公共服务设施项目的建设力度。这类项目要覆盖乡镇和有一定规模的中心村，与城市基础设施共同构成比较完整的国家基础设施和公共服务设施网络。主要包括县域新农村建设布局规划、人畜安全饮水、农村污染治理、农村垃圾收集与处理设施、教育医疗卫生设施等。其次，向不发达县域倾斜财政转移支付力度。针对县域经济发展极不平衡的问题，要实施非均衡协调发展战略，在促进发达县市增强创新优势的同时，加大对欠发达县扶持的力度，促其跨越式发展。可以考虑成立欠发达县经济发展专项基金，对符合鼓励发展要求的项目给予贷款贴息。同时，对国家和省里一些支持经济发展的基金的使用、对基础设施和社会事业发展项目等要更多地向欠发达县倾斜。建议以全市人均地方财政收入为基本衡量尺度，欠发达程度越大，对其转移支付的力度就要越大，以尽快增强欠发达县的造血功能。最后，税收优惠政策。对各县的高新技术企业、新能源企业、具有一定带动作用的龙头骨干企业以及能够解决富余劳动力的企业在税收方面给予优惠，使其能够将资金投入到再生产。

（三）实施宽松的金融政策

首先，保障金融企业对县域经济的金融支持。政策性金融是指以国家信用为基础，以国家限定的经营对象为主要对象，为国家特定的经济和社会发展政策进行资金通融的金融。要发展县域经济，除了要保障政策性金融外，还要鼓励各商业银行和广大农村信用社积极向省、市争取信贷审批权限，扩大对县域经济的信贷投放量，支持金融机构在县（市、区）发展分支机构，以此来保障县域经济发展的资金需求。

其次，完善担保体系。鼓励县（市、区）政府、企业和民间经济组织按市场运行机制建立担保机构，鼓励县（市、区）采取措施，引进有实力的担保公司地设立分支机构。加快建立县域中小企业信用担保机构，要采取政策性、商业性的多种担保方式，大力推进产品配套企业间的信用担保。

参考文献：

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