论善治政府的基本内涵

摘 要：作为人类在21世纪最重要的政治合法性来源，“善治”理念已经逐渐为各国政府所接受，建设善治政府开始被视为最理想的政治目标，这是经济发展和公民社会力量壮大的必然结果。但善治政府的基本内涵究竟是什么，迄今学界尚无通说。本文从“好政府和坏政府”的角度切入，采用历史考察和比较分析的方法，探讨政府的施政模式从“统治”到“治理”的转变，进而走向善治的必要性；依托俞可平的善治理论，阐释了善治政府的基本内涵：高效低耗和公平有信。

关键词：政府改革；治理；善治政府；高效低能；公平有信

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）08-0004-05

一、引言：好政府和坏政府

建设一个好政府，也即“善政”或“仁政”，一直是人们心中理想的政治管理目标。在民间艺人的演绎中，可视为“善政”的最直观和典型的形容就是在清廉官员辖治的区域内“路不拾遗，夜不闭户”。这表明中国人在传统上对政府好坏的判断标准首先就是“治安”，治安好，则秩序好，百姓因之便安居乐业。尽管当时的官员们并没有“抓经济、促生产”的主观意识，但有安定的社会环境，经济发展好是自然的附带结果。仓廪实而知礼节，民众知书达理，遵纪守法，如此往复，便是良性循环。由此可见在历史上并没有政府亲自操刀抓微观经济的传统，政府把公序良俗的问题搞好就是善政。在这个过程中，官员发挥着决定性作用，尤其是地方父母官的道德操守和行政能力，将直接决定善政的实现程度。民众的角色则是被动的接受者，他们本身的意愿和行动并不直接对政府是否好坏产生影响。在他们看来，举凡公共事务都是官员的事务。遇上好官，那就是好政府；遇上贪官，那自然就是坏政府。

在欧美，地方政府被视为民主政治的演练场、公民意识与道德培育的养成地、基本公共产品的提供者、规制中央集权倾向的制衡者。二战之后，伴随福利国家出现，地方政府承担着日渐繁重的公共任务，公共开支也因之不断增加，诸多社会矛盾亦都在地方层面聚集，其执政表现较之中央更易成为关注焦点。日益增长的公共需求与渐趋紧缩的地方财政之间的矛盾愈加突出，公民中弥漫着对政府和政治的冷漠情绪。在此背景下，要求政府改革施政模式的呼声颇为高涨，一股始自英国的政府治理改革浪潮逐渐席卷全球。

这场始自西方的政府改革主要涉及政府职能转变和绩效评价。尤其值得关注的是，改革的视角已经从如何成为好的政府转变为如何实现好的治理。因为公共事务的良好治理仅仅依赖政府自身是不够的，必须把视野扩宽到公私部门之间的良性合作上。一个好政府的角色更多将是协调者而非控制者，是掌舵者而非划桨者，是公共品的提供者而非生产者。

二、从“统治”到“治理”：政府施政模式的转变

在中国的传统语境中，政府功用都与管理和统治相连接。封建时代皇帝和官员所受的“职业训练”也是着眼于政府自身进行“为政之道”或“驭人之术”的学习。政府和民众之间的关系是对立的，作为掌握国家暴力机器的权力机关，政府是统治的唯一主体，统治者的政治智慧集中体现于如何采用集权和人治的方式将自身的统治绵延万年，即便是个别亲民爱民的管理举措，也不会改变官民在实质上的冲突。缔造的新政权自始就想打破这种官民对立，政府要为人民服务，干部则是人民的公仆。官民不分你我，目标相同，地位平等，只不过分工有所不同。但由于本人及其领导集体的历史局限性，这个理想并没有在他施政的过程中很好实现，政府的管理模式在不少方面也沿袭了历史旧迹，权力自上而下单向运行的体制，绝对的公有制和无所不包的“全能政府”使社会和国家逐步完全一体化。在领导者的意识里，政府有能力对社会乃至每个人全面负责，也即政府什么都会管、都该管，而且也能管得好。在这种状态下，民众和社会的权利极度萎缩，社会组织缺乏发育成长的空间。在历经波折和磨难后，自上个世纪80年代中国社会进入了快速转型期。执政党开始逐步反思过往，重新审视现实，经济上奉行市场经济，政治上推行民主法制，社会上允许宽容多元，国家与社会、政府与市场也开始重新调整彼此关系。

在西方国家，亚当·斯密的信徒们高举自由竞争的大旗，在体味了市场并非资源配置的万能良药之后，凯恩斯倡导国家干预的政府万能的神话也很快破灭。20世纪90年代，伴随市场和政府的相继“失灵”，治理理论在西方兴起并被广泛应用于政治经济社会等诸多领域。新的治理运动在新的政治语境下赋予治理以新的含义。作为一种为补充政府管理和市场调节的不足而生的政治理念，治理主要涉及政府如何行使权力，在社会生活中哪些主体最具权威和影响力，谁拥有决策权，决策者如何对自己的决策负责等问题。与管理相比，治理遵循的是不同的施政逻辑。作为一种强制性的行政，管理很容易导致公权和私权的冲突并最终侵犯私权，更甚的可能是将这种侵权行为法律化、制度化。而治理首要考虑的是社会公共利益，政府如何为人民服务，如何让人民生活的更幸福等。概括来说，治理主要有三个方面的特征：第一，它是一个过程，并非一整套既定的明确的规则或制度，也不特指某个具体的活动或行为。第二，这个过程建立在参与者合作与协商的基础上。第三，参与者不特指某个群体或集团，表现出极大的多元性。

在治理的施政模式下，政府将不是社会中唯一的权力主体，政府配置资源的垄断地位将会被打破，在得到公众认可的情况下，社会组织甚至个人都有成为社会权力中心的可能性。社会的资源配置由政府的“有形之手”和市场的“无形之手”协调配合共同完成，各司其职，各展所长。各种形式的社会组织是这一整套协调配合体制的剂或者链接齿轮。在政府和社会共同携手治理的过程中，公私部门在传统上泾渭分明的界限与责任也变得模糊起来，政府管理职能的专属性和排他性也愈加弱化，取而代之的则是政府和社会组织之间相互依赖与合作的关系得到强化。

三、克服治理的失效：走向善治

治理理论的提出背景是为了弥合市场和政府在资源配置过程中所出现的先天不足，但这并不意味着治理模式就是万能的，它也有其内在固有的局限性。它既不可以取代政府来直接支配国家暴力机器，也不可以替代市场在社会经济运行中发挥作用。因为实施治理的基础是参与各方在工作目标上的一致和行动上的协调，所以还存在着如下可能性: 作为治理主体的参与各方存在利益冲突；冲突导致共同目标无法达成；原有目标已经不适应新形势的变化而亟须进行调整，但新目标尚未能重新界定等。在这些问题没有得到很好解决的情况下，治理的效果很可能会事与愿违，因此，治理也可能发生失灵或危机。为了克服治理的失效，“善治”理论应运而生。