瑞典违宪审查实践及启示

瑞典一向以其社会民主、经济发达和全面福利闻名于世。在长期执政期间社民党是怎样实行民主，是怎样通过违宪审查保证社会稳定发展的？本文主要在这方面做些探讨。

一、通过民主斗争走向

瑞典《政府组织法》、《王位继承法》、《出版自由法》和《议会法》等宪法文件最早制定于19世纪初期。但由于瑞典工业化发展缓慢，这些以权力平衡为准则、以制约王权为宗旨的国家大法在后来的半个多世纪里没有得到认真执行。其法律中关于选举人和被选举人的财产与收入等诸多限制，把90%以上民众排除在国家事务之外，使得国王得以继续维持对瑞典国家的专制统治。

社民党1889年成立后，立即把实现普遍的平等的公民选举权作为民主追求的首要目标，并就此与资产阶级的政治代表——自由党进行了卓有成效的合作。1902年5月15日在自由党提议下，议会首次讨论普选权问题。同一天社民党在全国发动12万多人上街游行支持这一正义主张。这次议会虽然没有就选举制度改革做出任何决定，但迫于舆论的强大压力，议会不得不原则上同意进行此项改革。

为了赢得主动，1907年保守党就此提出了妥协方案。这个在保守党和部分自由党议员支持下得到议会批准的选举法案，决定不再对下院选举人和被选举人提出财产要求，但要求他们是年满24岁、服完兵役并连续三年交纳税收的男性，从而授予大多数男性公民以选举权。在上院选举中对被选举人的年收入要求被降至3000克朗或有5万克朗的财产。在省市议会选举中（上院议员主要由省市议会推选产生），富人和其财产的选举权被限制在穷人的40倍以内。这些改革虽然继续把妇女排除在政治选举之外，但仍使有选举权的人数占总人口比例由1908年的9.4%上升到19.3%。

1911年大选中首次实行这一选举制度，社民党在下院中的席位由35席增加到64席，成为议会第三大党。1914年大选中社民党跃居议会下院第一大党（87席）。1917年大选后社民党（86席）与自由党（62席）组成了以自由党领袖为首相的联合政府。在保守党大选惨败的情况下，国王不得不承认了得到议会多数支持的、有社民党参加的两党联合政府，从而接受了议会至上主义的原则。瑞典从此由君主制走向了君主立宪制。

1918年春两党联合政府在议会提出了普选权法案，主张给妇女以选举权并取消对选民收入和财产的要求。这一法案在议会下院得到通过，但被保守党控制的上院否决。同年德国战败，皇帝被黜，欧洲大陆革命气氛空前高涨。瑞典到处是饥饿与贫困，革命或动乱一触即发。联合政府抓住这个时机在秋天议会特别会议上再次提出普选权法案。在国内外空前压力下，瑞典国王率先转变立场，保守党代表在议会也放弃了抵抗，从而使普选权改革法案获得通过，有选举权的民众由占总人口的19%猛增到54%。

1921年大选后，这项改革正式写入宪法，从而为瑞典实行民主奠定了基础。1926年著名的社民党理论家尼尔斯·卡莱比（Nils Karleby）这样说：“金钱和选票都是人们施加影响的方式。同等的财力和同等的选票都是人们所向往的。平等的选举权虽然并不能给人以同等的影响，但选举权可以成为购买力的补充。通过普选权人们可以赢得进行国家干预的机会，进而影响购买力的分配。”（尼尔斯·卡莱比：《面对现实的社会主义》，瑞典时代出版社1976年版，第276页）历史发展证实了这一论断。随着普选权改革的实施，数以百万计的劳动人民开始行使其政治权利，从而改变了瑞典政党之间的力量对比，使社会开始向着有利于社会大多数民众的方向发展。

二、通过调整劳资矛盾

随着在瑞典取得决定性胜利，1920年社民党首次上台单独执政。社民党要把瑞典引向何处去？“我们奋斗的目标不是建立工人阶级，不是用一个新压迫取代一个旧压迫。我们所追求的是在民主的坚实基础上和在绝大多数人民支持下，给受压迫的社会阶级以平等，以便废除阶级，给所有瑞典人一个美好家园。”（安代士·依萨克松：《党的领袖——佩尔-阿尔宾传记》第三集，第184页。）社民党主席汉森1921年的这个讲话坚持了马克思主义理论的核心——阶级斗争学说，坚持了人类社会的崇高理想——一个没有阶级剥削的社会，同时又指明了实现这个理想的唯一可行的道路——民主的道路，为瑞典实现社会主义，实现社会长治久安指明了道路。

但当时社民党在议会没有得到多数的支持，因此社民党主张大多数得不到实现。1926年资产阶级政党在议会通过决议要求政府派遣失业工人接替罢工者工作，迫使社民党下台。面对频频发生的劳资冲突，瑞典资产阶级十分烦恼。1928年自由党政府决定通过立法进行干预。同年议会通过的《集体协议与劳动法庭法》规定下列斗争措施属于合法行为：1.在不存在劳资协议或者协议已经过期时因“双方利益冲突”而采取的斗争措施（罢工或者闭厂）；2.为有关方的合法斗争所采取的同情性斗争措施。对在协议有效期内，因对协议解释不同或者执行协议中出现的“法律争端”所采取任何斗争措施都是非法的；在协议有效期间破坏“和平义务”的劳资任何一方须受到法律惩罚。对参加非法罢工的工人将罚款200克朗（约一个月工资）。国家和劳资双方代表将共同组建“劳动法庭”审理有关“法律争端”。这项法律一定意义上划清了劳资双方的合法权利（罢工或闭厂）与非法斗争之间的界限，为瑞典在条件下缓解劳资冲突提供了方向，但这个法律没有解决工会的地位问题，事先政府也没有与工会协商，因此得不到社民党和总工会的支持。

劳动法庭建立不久，瑞典就与其他西方国家一起陷入30年代经济大萧条。经过反复较量，1932年瑞典大选后，社民党在农民协会支持下首次在议会取得多数，开始奉行新的经济政策。政府在发行公债、兴建公共设施、刺激经济回升的同时，通过立法维护工人组织工会、工会代表工人进行集体谈判，建立失业基金等权利，提高了工人阶级地位。政府还支持企业建立投资基金，为资方扩大投资提供了方便。1938年在政府支持下总工会与雇主总会通过谈判就工资谈判、劳动环境和劳动保护等问题达成了总体协议。协议规定：有关工资和其他劳动条件等劳资矛盾应通过谈判解决；在谈判开始前和谈判期间任何一方不得采取斗争措施；在地方谈判未果的情况下应开始联合会（中央级）谈判。在谈判失败并采取斗争手段前应事先通报对方及有关单位（为讨还拖欠工资而采取的斗争除外）。违反上述程序的一方将会受到制裁。协议规定成立由双方代表组成的劳动市场委员会，讨论并处理有关企业民主、辞退纠纷等问题，强调劳资冲突不应造成“社会危险”，不应损害“第三方”利益。

社民党在民主框架下指导劳资双方达成的这个协议，第一次确认了劳资平等地位，促使瑞典劳资谈判和集体协议日渐走上了程序化、法律化和制度化轨道，为缓解社会主要矛盾——劳资矛盾创造了基本条件，从而为瑞典社民党长达44年的连续执政和瑞典福利国家建设奠定了社会基础。

三、把违宪审查贯穿于法治全过程

在其长期执政中，社民党坚持宪法是国家大法，任何法律、法令或者规定都不能与宪法相抵触，任何机构、任何政党和任何官员都必须尊重并执行宪法。强调宪法作为立国之本只有中间经过一次大选的两届议会共同批准才能进行修改。但在紧急情况下，有议会宪法委员会六分之五以上成员支持时可加快修改速度。对《议会程序法》的修改，还可以在议会四分之三成员支持下直接进行，以保证政府的工作效率。社民党在民主的基础上不断完善宪法的同时，特别重视违宪审查，努力使这一审查贯穿于立法、执法和修改法律的全过程，使瑞典真正变成了社会主义取向的法律严明的民主国家。

（一）从源头上减少违宪

社民党认为，作为法治国家，政府的最重要的任务是制定法律并执行法律。因此在法律制定过程中和在其执行之前进行违宪审查就成了一项重要任务。1909年瑞典成立了由最高法院和政府行政法院法官组成的国家法律委员会，专事审查“国王”提出的法律草案。1932年社民党上台后就把这种审查引入到立法和执法的全过程。为此，社民党在政府各部内设立了法律司，以保证政府起草的各项法律和决定草案符合宪法精神。这个从源头上制止违宪事件发生的预防性措施，是社民党的一大创举。同时，国家法律委员会职权也不断扩大。现在，政府起草的所有提案、法律、法令和法规在送交议会审批之前得送法律委员会审查。即使政府忽略了这项工作，议会有关委员会也会在反对党议员的要求下履行这个程序。法律委员会就草案是否符合宪法精神和国家法治，草案条文之间有无矛盾，执行时可能遇到的问题和能否达到预期效果等进行审查并提出意见。委员会提出的意见对政府虽然不具有强制性，但由于法律委员会的权威性，其意见一般都会得到当局的尊重，社会上也很少有人对之提出异议。这个委员会对瑞典建设起了重要作用。

（二）在立法过程中坚持严格审议

宪法规定立法权属于议会。政府提出的各项法律草案，包括预算草案等连同国家法律委员会意见送到议会后即按议会工作程序被发至各议会党团、全体议员和有关社会团体征求意见。根据宪法，政府提案和其他所有政府文件民众均可以阅读并发表意见，使广大民众也能够参与国家事务。在审议过程中议会相关委员会有权要求有关大臣到会说明情况。该委员会综合各方意见后，对提案进行修改和审议，向议会大会提出建议。大会对此建议进行讨论并表决。在议会大会审理时，全体议员都可参加辩论。议员们不仅有权对政府提案提出口头或者书面意见，而且有权就其他问题提出自己的个人建议（议案），对政府大臣甚至首相工作进行监督和问责。

（三）问责与弹劾

对政府和大臣的工作，议员们可以随时提出意见，进行批评问责。对议员的正式意见（interpellation），有关大臣必须在14日内以口头和书面两种形式做出回应。在回答问题和随之而来的议会辩论中，该大臣有不超过6分钟的发言权，之后还有三次答辩机会。提问者也有三次发言机会，其他议员可以参与辩论。议员们还有权在议会大会上（一般周四下午）对政府成员提出口头问责，被问大臣得当场做出回答。双方发言时间长短由议长控制，最短不少于一分钟。对议员提出的一般书面问题，当事大臣也必须在四天内做出回答。有关问题与答复都列入议会记录并公之于世。

对政府提案，议员们有权投反对票。对大臣或者首相的表现不满意时，议员们有权对其提出不信任案，进行弹劾。支持弹劾案的议员超过议员总数十分之一时，议会必须对该案进行讨论并表决。当多数议员支持这个议案时，议长得解除首相或该大臣的职务。除非首相宣布提前大选，议长得立即宣布议会有关决定与命令。近30年来议员们曾经五次对政府首相或大臣提出正式弹劾，都没有成功。但1981年政府面临不信任投票威胁后主动辞职。1988年司法大臣面对被弹劾的可能也主动下台，2006年外交大臣下台也与议会弹劾案直接有关，都说明了这个武器仍有一定威慑力。

（四）宪法委员会审查

有关法律、法令和法规被议会批准后，政府即将其公之于世并交有关国家行政部门执行。政府大臣和官员对执行情况无权发出任何个人指示或者命令。1986年帕尔梅首相被刺后，司法大臣以个人名义为瑞典侦探写了推荐信，即受到议会严厉批评。除了议员和民众对政府的日常监督之外，议会还专门设有宪法委员会，对“政府执政和大臣们处理公务情况”进行监督和审查。该委员会共有17个委员，席位分配和其他14个议会常设委员会一样，与各党在大选中所得选票比例相一致。根据宪法规定，它有权得到所有政府文件与会议记录，并每年两次对政府执政情况写出审查报告，交由议会处理。议会还有权设立特别委员会就某个案件（如帕尔梅首相遇刺案）或事件（如1931年军队向游行工人开枪）中政府之责任进行调查。2005年至2006年间，该委员会向议会提出了四份政府工作审查报告。除了例行的政策审查和行政审查报告外，还有两份专题审查报告。其中对政府在泰国海啸期间反应迟钝等错误所做的审查报告长达2000多页，对政府提出了尖锐批评。

除了这种大型审查之外，宪法委员会还负责受理对大臣个人的指控。根据法律每个议员都有权向该委员会就政府大臣的“不端行为”进行举报，宪法委员会按照规定对所有这些举报都必须进行审处。由于执政党在议会中有着巨大影响，这些个案审查在议会中经常会遇到一些困难。近年来，随着信息技术的发展，事情产生了巨大变化。自1988年以来该委员会每年就政府执政中的问题对有关大臣进行公开询问，并通过电视进行现场直播。在媒体参与下这些审查经常变成新闻热点，使有关议员名声大振，而有些大臣则臭名远扬，从而产生了巨大的震慑力。对严重渎职以致造成犯罪之政府成员，宪法委员会可提请最高法院进行审处。随着信息化、媒体化的发展，宪法委员会的违宪审查能力不断提高，变成了议会与民众监督政府高官的一个强大武器。

议会还通过其下属的国家审计署对政府财政和执行情况进行监督和审查。

（五）司法监察

议会对政府其他官员的监督还可以通过议会任命的“议会代表”（Parliamentary Ombudsmen）进行。这些代表有权接受民众控告，列席法院和行政机关会议，阅读有关文件和会议记录，进行专案调查与工作视察等。政府各级官员和法官按法律规定得向其提供有关信息和介绍。对发现之法律本身的问题，这些代表有权向议会或政府提出修改意见。对发现之官员的问题，议会代表可发文对其进行公开“批评”或者“提醒”，同时提出改正的意见。瑞典监狱经常收到司法代表的这类批评，而社会保险、警察和公检部门也受到过司法代表的多次提醒或批评。最近一个地方政府雇员接受采访并向电视台揭露了一些当地问题，当地领导因此指责他“对政府不忠”。议会代表就此公开发表讲话说，这种指责反映了地方当局对宪法的无知，违反了宪法规定的公民言论自由权利。该领导不得不为此公开道歉。

对一些严重问题，议会代表还有权作为特别检察官，对涉案人向法院（或者行政法庭）提出指控，公共检察官得协助其工作。目前瑞典有四名“议会代表”，任期四年，可以连任。他们每年受理6000多起民众诉状。经过审理，大约10%的涉案官员受到了批评或处理。

（六）司法总监（Justice Counselor）

司法总监是政府的最高司法代表。在司法事务上可以向政府提供建议，代表政府讲话，并在政府授权时代表政府权益。司法总监的任务是监督政府机构和政府官员执行法律和履行政府其他义务的情况。与议会代表不同，其监督对象不包括市级地方机构和官员。一些不法案件，查实后，司法总监可发表声明进行批评，也可根据案情发展，对涉案人提出司法指控。司法总监还负责有关言论自由与出版自由等方面的司法问题，是国家唯一有权对违反这些法律的人或事提出指控的检察官。近年来他曾经对报刊中某些煽动种族仇恨的言论和过分渲染暴力的影视片进行过批评和干预。2006年他就《快报》对某名演员的污蔑性报道的指控，也引起了社会上广泛的关注。

（七）依法惩腐

为了防止经济犯罪，法律规定全体公民每年都有义务向税务局申报其收入和财产情况并照章纳税。对于贪污、受贿一类刑事犯罪，《国家刑法》强调：不仅索贿、受贿者有罪，行贿者同样有罪；收到贿赂者有罪，未收到贿赂但没有明确拒收者也有罪；在任上收受贿赂有罪，就任前或离任后受贿仍然有罪。经济犯罪和其他刑事犯罪都是经过法院审理的。

瑞典法院主要分两种：民事法院和行政法院。它们各分三级，地方法院、中级法院和最高法院。前者主要负责民事案件，如刑事犯罪和民事纠纷等，一般不涉及政府。例如，某移民局官员接受贿赂，为人加入瑞典国籍伪造证件；两个地方官员接受某公司的出国旅行赞助和某税务局官员接受贿赂，私自改换某人个人信息等。但有时也处理一些民众与公共服务部门的纠纷，如某地方法院曾经判决市政当局对其负责的公共服务失误对某公民进行赔偿。民事法院还可以处理公共部门的劳动纠纷。某地方法院曾经判决地方政府赔偿某雇员，因为种族原因，他没有得到已经答应给他的职务。

行政法院主要审理民众与公共部门的纠纷和矛盾，受国家行政法管辖，其最高机构是政府法院。其主要任务是受理对行政当局决定的上诉（上访）。这些上诉可分两大类，一是对国家机关决定的上诉，二是对地方当局提供的社会服务、学校和老幼护理等的指控。法院依照国家行政法和某些特别法规，如社会服务法、劳动法等不仅对决定是否合法，而且对决定是否合理等进行审查。法院可以判决该决定无效，甚至可以改变决定的内容。在这个意义上瑞典行政法院的权力不小。对地方当局根据地方法规做出的决定，法院可以对该决定是否符合国家法律，是否符合国家规定的法律程序，地方政府是否越权等进行审查和判决。但不能判断该决定的对错，更不能改变其内容。如果法院判决某决定无效，只能由地方当局重新审理此案并做出新的决定。据说，这是为了维护地方自治权。

行政案件上诉人必须是涉案者本人，一般得在有关决定做出之后的三周内进行。行政法院受理的案子大多是税收问题、福利补贴和驾照问题等，近年来移民案件增长也很快。对一审判决不服的可以上诉，但要经过一审法院的批准。有些只有上级法院才能改变的案件，或者比较复杂的案件才能继续上诉。据统计，约10%的案件可获准上诉到中级行政法院。最高行政法院——政府法院只接受个别可以形成案例或者先例的案件。涉及欧盟公约规定的基本人权问题的某些案件，也由政府法院审理。政府法院还有权审理政府决定的合法性。1997年政府法院以不符合法律精神为由废除了政府在国家公园修理地下交通隧道的决定。

（八）媒体监督

在加强体制内监督的同时，瑞典还坚持新闻自由，坚持通过媒体对政府进行监督。1995年社民党主席卡尔松要求辞去党内外职务，党内正忙于酝酿新主席人选时，社民党报纸登出了当时呼声最高的政府副首相曾经使用公家信用卡购买私人物品的消息。尽管涉及金额不大、而且早已归还，但党内外对她随意使用公共资源的强烈反对仍然迫使其退出竞选并辞去了所有公职。2006年资产阶级政府刚上任就有两个大臣因为媒体揭露出他们年轻时曾经漏缴过电视费而辞职。2011年10月报纸揭露，议会按规定为社民党主席（时任议员）免费提供过一间工作住房，其女友曾经长期与其在此合住（这在瑞典是合法的），但他却没有为她向议会支付过任何费用。尽管国家检察长立即表示，政府对此类住房费用问题没有明确规定，也没有这类费用分摊的先例。但党内外对他是否公私不分还是争论不休，他本人也因此辞去了党主席的职务。强大的舆论监督与健全的党内民主相配合，使得瑞典成功地保持了较高的廉洁度，促进了瑞典社会进步和民主的发展。

四、对我们的启示

“可以设想，在人民代议机关把一切权力集中在自己手里、只要取得大多数人民的支持就能够按宪法随意办事的国家里，旧社会可能和平地长入新社会”（《马克思恩格斯全集》第22卷，第273页）。瑞典在消除三大差别、建立人类“新社会”方面取得的巨大成就证明了恩格斯120多年前提出的这个伟大设想的正确性。

瑞典建设取得成功的原因是多方面的，但关键在于社民党坚持并发展了马克思主义，坚持走民主的道路，而不是“全面”的道路；坚持对立法、执法各个环节进行违宪审查，真正以法治国，而不是“无法无天”，有法不依。

指出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”我国现行宪法是中国历史上一部比较好的宪法。但宪法35条规定的公民基本权利迄今没有得到真正实施，现行制度、法规、规定中违反宪法的许多条文也没有得到根本纠正，从而使得这部宪法的生命力大打折扣。

为什么现行宪法的一些基本规定得不到实施？为什么有些官员就是不执行宪法，甚至与宪法对着干？关键在于这些官员不必效忠国家，不必效忠宪法。而中国公民不能像瑞典人那样通过选票对政府官员特别是对党和国家领导人直接进行问责。其实，民主选举根本不像某些人说的是什么资产阶级的东西。早在1945年就对黄炎培先生讲过民主是防止人亡政息、跳出历史周期律的最好办法。民主选举早在延安时期就进行了。南非、印度、泰国、印尼、韩国甚至台湾地区都做到了。

只要实行了民主选举，使执政党的地位和权力取决于选票的多少，公务员才可能由“各级领导”变成人民公仆。只有放开了新闻媒体，各级纪委管不了的，各项准则管不到的都可以做到了。官员廉洁了，党和国家就有希望。所以立即开始政治体制改革，立即进行违宪审查，把宪法第35条规定的公民权利归还人民，应该是今日中国实行的当务之急。具体改革、具体选举自然应该分阶段、有计划地进行，例如县长、省长和国家领导人直接选举可以分别在5年、10和20年内实现。大陆实现了民主，两岸统一就大有希望。

（作者曾任中国驻瑞典大使馆研究室主任、政务参赞，驻哥德堡总领事）