减免农业税:农税改革第一步

11月7日，财政部常务副部长楼继伟在“世界经济发展宣言大会”上一语惊人：“我国要逐步实现城乡税制统一。”

一言既出，反响热烈。

近年来，城乡税制不统一的政策已遭到越来越多的不满。比如，从所得税的角度看，城里人800元以上才缴纳个人所得税，而经济条件相对较差的农民，却没有起征点和免征额之说；再从税率的角度看，农业税的基本税率是7％，加上附加税，其总体税率为常年产量的8.4％，而且不可以抵扣；而增值税的平均税率为17％，在扣除抵扣的因素之后，增值税的实际税负是3％～4％，与农业税的税率相差四个百分点左右。相比之下，农业总体税负明显偏高。

国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊直截了当地指出：“税收制度对农民存在明显的不公。”

作为财政部常务副部长，楼继伟的表态显然预示着新的政策动向。而对于“实现城乡税制统一”的具体步骤，他也做出了具体的描述：“稳步推进农村税费改革，在完善改革试点工作的基础上，逐步降低税率，降低农业税的税率。”

消息人士透露，农村税费改革方案很可能是：从明年开始，取消农业特产税，农业税税率每年降低1％。到本届政府任期结束为止，农业税的税率基本维持在3％左右。这一税率与目前通行的流转税的实际税率大体一致。

虽然此方案只是将改革放在税率的调整上，没有涉及税制本身，但可以看出中央对“三农”问题的重视程度。

农民的福音

“农业税率的调低，对于降低农民负担，解决‘三农’问题的好处很多。”农业部农村改革试验区办公室处长朱守银告诉《财经》。

国家信息中心预测部周景彤曾经对此做过深入调研。他认为，近20年农村居民收入的增长远低于全国经济的增长速度。例如，全国GDP从1980年到2000年增长了19.8倍，城镇居民人均可支配收入增长13.2倍，而农村居民家庭人均收入仅增长了11.8倍，远低于全国GDP和城镇居民收入的增长速度，这直接导致了城乡居民收入差距持续拉大。1980年，中国城乡居民收入比为2.50:1，而2000年这一比值扩大到2.79:1，尤其是1998年以来，这一趋势表现得更加明显，城镇居民收入平均增长7％左右，而农民收入的增长幅度还不到2.5％，远低于同期城镇居民收入增长速度。

除此之外，在不同省份、不同地区，城乡收入的差距更加明显。2000年，上海市城镇居民人均可支配收入为11718元，而农村居民家庭人均收入仅为1330元。

周景彤据此认为，减免农业税是农民减负增收、缩小城乡居民收入差距的客观要求。

也有专家认为，减免农业税是帮助农民迎接中国“入世”挑战的客观要求。中国加入WTO，农业可能是受到冲击最大的行业之一。由于中国农业生产效率低下、农产品科技含量不高，使农产品成本过高，在国际市场上缺乏竞争力；再加上随着配额内农产品进口关税将逐步调低，物美价廉的外国农产品进入中国市场，中国的农业很可能受到冲击。在这种情况之下，降低农业税税率，以减轻农产品的税负，可谓一举两得。

财政缺口如何填补

改革农业税，首先需要的是逐步降低农业税的税率，令农产品与一般商品的税负处在相同的水平。在这方面，各界的呼声一直很高，但一直迟迟未能实行，其中一个很大的原因是政府的财力问题。

其实，近些年来，农业各税收入在全国税收总收入中所占比重逐年减小，2000年末，农业各税占各项税收总收入的比重由1996年的5.35％下降到3.69％，降低近两个百分点。据财政部有关专家透露，目前全国的农业税收入有600亿元左右。

但是，因为农业税是地方税，对于各地方尤其是农业大省来说，农业税仍是重要的地方收入来源，因而降低农业税的税率，必然导致地方财政收入的减少。

今年9月初，记者曾经就农业税的改革问题采访过一些农业问题专家和主管农村税费改革的官员，他们大多认为，由于财政压力等原因，农业税的改革远非短期内所能完成。因为全面改革农业税制将对地方财政尤其是县乡财政带来直接的影响，其造成的财政缺口，经济发达的省份尚可以消化，而财力相对薄弱的农业大省，却需要必须由中央财政填补缺口。而这些年中央的硬性支出很多，要拿出钱来进行转移支付也很困难。

朱守银认为，面对降低税率形成的“缺口”，有两种解决办法：地方应尽量减少成本，中央则增加对地方的转移支付。而中央将把地方分为三种情况：对于东部经济发达的省市，采取由地方自行消化的办法；对于中部的省份，中央和地方财政将各自分担一部分缺口；对于西部财力困难的省份，其缺口主要由中央财政补贴。

目前，中央财政究竟能拿出多少来对地方的收入缺口进行补贴还是一个未知数。记者屡次就中央财政行转移支付的问题向有关人员询问，答复均是正在测算中，转移支付的数额尚未最终确定。但肯定会有一些省市将自行消化缺口。如上海市今年就已经对农民实行农业税免征政策，根据测算，上海今年将减收1.43亿元。上海市财税局税费改革办公室朱炜琴处长表示，农业税的收入在上海的财政收入中所占的比例很小，自行消化缺口应不成问题。

三种方案

朱守银认为，目前调低农业税税率的改革方案只是降低税率，减少农民税负，还处在“量变”阶段。但没有涉及农业税税制本身的“质变”。

在现代税制中，税收一般是根据商品的“流转额”征收的，或者是对纳税人生产、经营的活动产生的利润或其他性质收入的净所得征收。而现行的农业税则不分生产经营的效益。从实质上说，农业税已经退化成一种定额土地税。国家税务总局副局长许善达认为，目前征收的农业税实际上就是地租。

事实上，农业税不大可能和农业特产税一样被逐步取消，因为这会造成的税收“真空”。农业税很可能由其他税种来代替。

从国际经验来看，可以替代农业税的税种有所得税、增值税和土地资源税。其中所得税是对农民出售农产品所得的收入课税；增值税是对于农产品的增值额征税；土地资源税是针对土地资源所征收的税。这三个税种原理各异，在税率和计税方式上也不尽相同。目前主流观点比较倾向于采用后两种方案。

用增值税来代替农业税，对进入市场的农业商品征收增值税，是目前主流的改革思路之一。普遍的观点认为，对农产品征收统一税率的增值税，可以使农产品增加的实际负担通过价格转嫁给其他企业和个人消费者，这样提高了县乡两级财政的集财功能，而农产品在生产加工过程中投入的生产资料所含的增值额也可以得到充分抵扣，提高农产品的竞争力。这样按农业实际产出水平的征税，征收税率单一，征税透明，可以做到按能力公平税负，强化了税收对收入财富的再分配功能，减小收入分配差距。

构建增值税式农业税制度的主要目的不是从农村经济中筹集财政收入，不是增加农民负担，而在于建构现代流转税制，促进农产品的进一步商品化，使增值税制更加合理有效，准确控制农村税源，防止工业产品税收负担向农产品转移。从某种程度上讲，这不是简单的农业税制的建构，而是更大意义上的流转税制度改革。

但是，也有专家指出，由于我国农村税收征管力量有限，农村居民的收益核算体系不健全，在农村建立增值税的制度还存在一定困难。而且，对于农产品征收增值税，其抵扣和计算都比较困难。而用土地资源税代替农业税，按照地亩计征的方式，可行性较强。因此，应该先用土地资源税代替农业税，等到农产品商品化程度提高，再建立以增值税为核心的现代流转型农业税制。