浅议公众的环境行政参与制度

【摘要】公众参与是环境行政民主和法治的要求，有利于促进政府决策的科学化和民主化，有利于公众监督政府和避免政府失灵，有利于促进公众对政府的理解和信任。为了促进环境行政公众参与，需要拓宽和畅通公众参与渠道，建立和健全公众参与机制，大力推行环境信息公开。

【关键词】公众参与；环境行政；行政公开

中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-123-01

一、公众参与是环境行政民主和法治的要求

大多数人只关心政治性权利及其实现问题，而忽略了行政民主问题，这导致某些国家机关的立法权、监督权萎缩，行政权却不断膨胀。相比较于其他行政领域，环境行政“集权化”的趋势更为明显。在此情形下，体现“行政民主”精神的公众参与机制成为环境行政民主的必然要求和发展趋势。维护公民权利最有效的方式是实施法治。法治要求公众参与，这体现在环境行政管理问题上，就是环境行政法治要求公众参与。

二、公众参与环境行政的价值

（一）公众参与有利于促进政府环境决策的科学化和民主化

一项好的环境政策的出台往往是集思广益的结果。公众参与能为环保部门集思广益提供条件。在公众参与的促动下，综合决策部门或环境保护主管部门在制定环境政策、规划时，向公众征询意见，在决策出台前的论证会邀请公众代表参加，决策出台时以适当方式公之于众。因此，广泛的公众参与能使政府环境决策最大限度地广集民智而更为科学。同时，广集民智的过程实际上也是一种民主化的过程。

（二）公众参与有利于促进公众对政府理解和信任

在环境行政中公众应该充分行使宪法赋予的知情权、参与权、表达权和监督权进行深度的参与。对环境保护而言，公众是有切身利害关系的人群他们能够有效反馈他们最需要的环境条件，引导政府作出最佳决策。公众若因政府作出的最佳决策受益，就会更相信政府，理解政府制定的相关政策，积极配合政府对有关环保公共事务进行治理。

三、公众环境行政参与的困境和问题

（一）公众个体环境行政参与的无序性

个体化的公众参与往往以非理性方式出现，中国公众参与环境行政决策的通常情况下都是公众个体实施参与行为的，从实际参与的有效性来看，其弊端是客观存在的。近几年来公众参与环境行政决策过程中，有一个现象非常值得关注，那就是公众往往是以非法聚众游行、示威等方式表达其利益诉求的。个体化公众参与难以将公众意见集中表达公众或分散的个体在面对某一环境行政决策时可能存在共同的利益，但这并不意味着他们会提出步调一致的利益主张和诉求，假如这些主体以分散的个体参与环境行政决策的过程，那么他们所提出的主张将非常分散，而且往往存在内部的冲突，这将难以达到其利益诉求。

（二）公众参与环境行政决策的信息供给严重不足

在公众参与环境行政过程中，公众对于环境信息的拥有和理解，是其能够有效地参与的基础。如果缺乏必要的环境信息，公众就难以获得认知环境利益所必需的知识，也难以采取的有效手段进行分析并采取相应策略。公众与拥有环境影响评价环境信息的评价机构以及环保部门之间都存在着严重的环境信息不对称，这种不对称使得公众拥有的环境行政参与的权利被严重虚置，公众参与也往往只是具有形式意义。

（三）公众参与环境行政决策的有效性不足，对公众意见的回应机制并未确立

公众参与是实现各种利益充分表达、交流以及协商妥协的过程。对于许多参与环境行政过程的公众来说，往往会产生一种因为参与过程中受漠视、边缘化、纵等因素而引起挫折感。其原因在于：第一，大多数公众相信他们的参与对环境行政决策不会产生实质性影响，因为决策其实早就已经决定了。第二，即使公众对环境行政决策的方案提出反对意见及其相应理由，但他们往往发现，最终方案既没有采纳他们的意见，也没有对他们的意见及其理由做出回应。

四、促进环境行政中公众参与的举措

（一）拓宽和畅通公众参与渠道

只有通过相应地参与渠道，社会公众才能将自己在环境行政问题上的意见和建议转化为实际的参与行为。从目前的情况来看，许多国家在这一方面还比较薄弱，因而政府必须从法律、制度、参与程序和具体管理规则等方面积极扶持和引导其发展，为公众提供更多的、更畅通的参与渠道，充分发挥公众参与的重要作用。

（二）建立和健全环保公众参与机制

建立和健全环保公众参与机制，形成以群众举报制度、听证制度、环境影响评价制度、新闻舆论监督制度和必需的奖励与保护制度等为主要内容的公众参与制度。这些制度能使公众对环境行政的监督不断加强，使公众自身保护环境的危机感和责任感不断增强，使公众参与真正落到实处。

（三）大力推行环境信息公开

实行环境行政公务公开制度，保障公众对环境行政进行监督。公众和政府或有关当局信息不对称是公众参与的致命弱点，政务公开是公众对执法者进行监督的前提和基础。政府必须为公众参与创造条件，包括公布重大环境决策、环境状况、有关建设项目的信息等等。同时，鼓励和支持各种环保团体自由、独立地开展专业环保活动，如社会调查、科学研究等，并通过正常渠道准确的信息，以提供更加充分的环境信息，提高环境信息的质量，增加工作透明度，真正落实群众的环保知情权，实现群众对环保行政执法部门的民主监督。

参考文献：

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