浅议征地制度改革

摘要：目前，由于征地拆迁引发的各种问题层出不穷，尤其是失地农民的权益受到威胁，这跟我国现行的征地制度存在的弊端是分不开的。本文结合分析我国失地农民的生活、就业、子女教育等几方面问题和现行制度存在的缺陷进而对征地制度的改革提出几点建议。

关键字：征地制度；失地农民；征地补偿

中图分类号：D4文献标识码： A

前言

近年来，随着城市化工业化进程的不断推进，国家征用农民集体土地进行城市化建设也成为一种常态。目前，我国现行的土地征用制度是20世纪50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，在当时它有效的保证了国家建设的用地需要，并在节约征地成本方面起了积极作用。但是，在社会主义逐步实现市场经济的建立和发展过程中，征地制度的弊端也日益凸显。现行的征地制度有许多不适应现时发展的缺陷，不但造成了土地资源配置利用效率降低，也带来了失地农民的大量增加并使得这些失地农民的合法权益受到侵犯而得不到保护。

1 当前我国失地农民的问题

1.1生活安置难实现

一直以来农民基本的生活保障都来源于土地，失去了土地也就意味着失去了生活的最基本来源，他们将面临吃饭、穿衣、住房等基本生活的开销问题。其中最大的问题就是住房安置问题。农民在被征地后，失去了原有的居住地也就是宅基地，政府依据《土地管理法》等相关法律法规的规定给农民予以补偿或统一修建安置房。一方面，所补偿的费用往往不足以满足安置搬迁时的住房需求。这是因为规定的对地上附着物的补偿标准不合理，面对现在经济发展市场化、房屋价格居高不下的现实状况，农民领取的补偿费用显得微不足道。另一方面，有史以来，农民习惯了生活在有自家小院、邻里熟悉的环境下，因为征地拆迁，农民们不得不搬进高楼里去适应一种新的环境和生活方式，对于那些在农村生活了大半辈子的老人来说，这无疑给他们增加了心理上的孤寂感。

1.2失地等于失业，再就业困难

土地作为农民收入的唯一来源支撑着农民的生产生活，失去土地就等于失去了工作。调查显示，农民的受教育程度普遍不高，除了种地又没有其他技能，要想实现再就业是很困难的。当然也有一部分农民可能再找到谋生的渠道，一部分人也许可以进入由政府统一安排的工厂企业务工，这往往需要与地方政府有一定的“关系”并且大部分是不能进入职工编制的，也就是说这个工作是没有长期保障的；也有很多农民在失去土地后到外地寻找打工机会尤其是流向经济发展快速的大中城市，这不仅增加了当地的人口压力，也对当地居民的生活产生了一定的影响，又由于失地农民缺乏一定的技能，只能从事技术要求不高收入低廉的短期体力劳动，生活会非常艰苦。更有一些人一次性拿到了相当于几年收入的补偿费以后便不愿寻求新的生计单靠这些补偿款生活，用不了多长时间钱花没了，他们便重新步入了失业窘迫的境地。

1.3子女教育环境不稳定

下一代的教育发展是每个家长最关心的问题，由于建设需要征地后，被征地农民被迫搬迁，使得孩子的就学处于不稳定的状态，他们要花时间去适应新的环境，有些农民失去土地后因进城打工谋求出路而没有时间照顾子女，这也可能会导致一些青少年问题的产生。除此之外，失去土地的农民没有稳定可观的收入，无法保证子女教育的经济支出，形成了“低收入―低文化水平―低收入”的恶性循环。

1.4失地农民异地搬迁难融合

征地拆迁中的移民安置通常是要将失地农民安置到其他地区，其中将会产生迁入居民与当地居民的融合问题。一般来讲，他们往往会因为生活习惯、生产方式、民俗风俗等不同或是利益获取出现纠纷，或者受到当地居民的排斥。要解决这些纷争使被征地移民适应融入当地的生产生活并且被当地居民所接受是一个漫长的过程。

2 现行征地制度的弊端

2.1公共利益范围界定不清晰，征地权力滥用

根据我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，《中华人民共和国土地管理法》里也明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这些法律规定都强调了征地的前提必须是为了“社会公共利益的需要”。但是现行法律、法规中并没有明确界定“公共利益”的范围，现实意义中“公共利益”的界定也是有困难的，例如营利性的工厂饭店能够增加国家财政税收、安置就业，符合市场经济发展的需求，也算是符合了社会经济发展的共同利益，但作为基础设施的高速公路也可以是营利的。“公共利益”的界定不清晰也导致了在征地过程中某些地方政府征地权的滥用。也就出现了政府借用公共利益的名义征地却实行经营性建设的现象。

2.2补偿费用标准偏低，不符合市场经济规则

相关法律法规规定征用土地要依法给予补偿，然而补偿标准却有其不合理的地方。首先，根据法律规定补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补助费，并规定补偿费用最高不得超过被征地前平均年产值的30倍。这是一种基于收益计算的补偿标准，这种补偿标准不能够准确的反应农地转为非农用地的收益差额，也就是不包括在土地用途转变后的土地增值部分的利益分配。在市场经济快速发展的今天，被征地农民所得的补偿金额不能满足市场化的生产需求，补偿费用偏低，与市场经济规则不相符。

2.3征地过程中农民参与不足

我国法律法规中规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿，也就是说只要是为了公共利益的需要国家政府就可以对农村集体土地进行征收征用。在征地过程中，实施操作和参与的是地方政府而非农户个体，农民本身参与征地讨论非常有限，这也就造成了征地过程公众参与度低、缺乏透明度、信息不对称、农民的土地使用权被削弱等弊端。究其原因是征地制度不够完善，缺少对农民权益的保护机制。

3 保护失地农民权益，征地制度改革势在必行

3.1明晰“公共利益”的范围，严格限定被征地的用途

明确规定公共利益的用地范围，严格限定被征地后的土地用途。要明晰公共利益的界定就要先弄清公共利益的概念。所谓公共利益就是要具备非营利性和自由使用性。依据国外经验和我国实际，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

3.2补偿标准市场化，提高补偿费用

在市场化经济条件下，单纯的使用计算产值等收益性补偿机制对于农村集体经济组织和农民个体的利益是不公平的。农民分到依据土地产值收益的补偿与土地被征后的使用收益相比差额巨大，也就是农民无法得到由于土地用途改变产生的土地增值部分的收益分配，这样就损害了农民的土地收益权。因此，征地补偿要以土地的市场价格为依据，综合考虑土地的位置、土地质量、区域经济发展水平、人均耕地面积、征地后用途等影响土地价格的经济因素来制定征地补偿标准。此外，政府在对农民的同期损失给予补偿的同时，还应该加入预期的收益补偿。并随着物价上涨、国民收入增加予以增加补偿额度，使其收益能够适应当地经济发展水平，符合市场化规则。

3.3完善征地程序，增加征地过程的透明度

目前，在征地过程中，农民作为征地补偿的利益相关者参与度很低。他们通常对征地的相关政策不甚了解，由于征地具有一定的强制性，村民也无法参与征地补偿费用的“讨价还价”。为充分保证被征地农民的权益就要完善征地程序，增加群众参与环节，召开土地征用程序听证会，征地信息的公告和通知，建立征地纠纷仲裁机制，充分保证村民的参与权、知情权。

4 小结

农民问题一直以来都是我国经济发展中所必须面对的第一大问题，土地又是农民赖以生存的根本。因为国家建设的需要，国有土地面积又是有限的，要发展建设就要对农村集体土地进行征收征用，这就涉及到农民的根本利益。征地制度的不完善就会直接损害农民的权益。本文通过对现存失地农民的问题进行分析，并结合我国现行征地制度的弊端从维护失地农民的利益角度对征地制度的改革提出了几点建议。究其根本就是要使制度的落实既要符合国家公共利益建设的需要又要切实保证失地农民的权益，这也是社会稳定发展的必要条件。通过改革完善征地制度，结合我国实际情况和基本国策的贯彻落实以实现社会经济发展的可持续性。

参考文献：

[1]曹宗平.论我国征地制度的内在缺陷[J].经济学家，2005.

[2]陈家贵.我国现行征地制度分析与对策研究[D].西南农业大学博士论文，2004.