清代官制改革探析论文

[内容提要]：1906年的清末官制改革是以慈禧为首的清朝统治者为摆脱内外交困的状况,挽救濒临灭亡的封建专制的政治统治,在“大权统一于朝廷”的前提下进行了一次官僚机构的改革。由于清朝统治者不肯放松手中的权力,其机构的设置与官员的任用都紧紧围绕着加固皇权进行,改革未触及实质,失败势所必然,引人深思。

[关键词]：清末官制改革

一、官制改革的背景

1898年以改革清末政治制度为中心的资产阶级维新运动失败,1900年义和团运动兴起,同年8月,八国联军入侵北京,慈禧、光绪出逃西安,清廷政局动荡,1901年清政府被迫与帝国主义列强签订《辛丑条约》。面对清朝社会层出不穷的内忧外患以及各种内、外矛盾,清政府感到再也不能“因循粉饰”照老样子统治下去了。

1901年1月清廷颁布上谕：切实整顿“一切政事”,“以期渐致富强”,“取外国之长”,“补中国之短”。同年春夏之间,清政府提出“考酌中西政治”,“举凡朝章国政,吏治民生,学校科举,军制财政”实施新政。但由于新政只是对原有的封建政治制度修修补补,并没有给摇摇欲坠的清朝统治带来转机,清朝社会固有的矛盾依然存在,且更趋激化。为缓和各种矛盾,挽救清王朝垂危的命运,以慈禧为首的清朝统治者在“新政”破产后,又接过了维新派“立宪”的旗帜,打出“预备立宪”的招牌。1905年7月慈禧派载泽、端方等五大臣出访欧美、日本,考察各国。同年10月设考察政治馆,研究各国政法,招揽人才。1906年7月五大臣回国后,面陈慈禧实行立宪有三大好处：一是“皇位永固”；二是“外患渐轻”；三是“内乱可弭”。同年9月1日慈禧正式下诏“预备立宪”。并规定立宪的原则是：“大权统于朝廷,庶政公诸舆论,以立国家万年有道之基。”

西方列强可以说是清末官制改革的主要动因：随着国内外矛盾的进一步激化，特别是辛丑条约签定以后，清政府已经变成了“洋人的朝廷”。西方列强也清楚的知道，清嘱咐虽然不堪一击，但它毕竟有一定的统治基础，还能控制相当的社会资源足以发动一场变法改革，列强寄希望于改革成功，以便利益能得以维持和兑现。帝国主义分子赫德为清政府拟定的《更新节略》就反映了侵略者的这种要求。此外，为了缓解人民群众的反抗斗争、资产阶级革命派及民主潮流的兴起和汉族军阀官僚势力的崛起等各种政治力量所造成的社会压力，也是清政府实行“新政”的主要动机之一。在各种力量的搏弈推动之下，清廷在行将没落之际，终于推出新政，开始实施大规模的官制改革。

二、官制改革的内容

维新派仿照日本进行变革，把建立君主立宪制作为奋斗目标，在实际步骤上是从“改官制”开始的。清朝末期，官僚机构臃肿庞大，数以万计的官吏队伍，“浸透了反民主的意识”。封建守旧势力是他们赖以寄生的社会基础。时期，以康有为为代表的资产阶级维新派，认为改革腐朽的官制，是变法维新的关键。1898年初，翁同和等五大臣代光绪帝问康有为“宜如何变法”，康有为回答说：“宜变法律，官制为先”。他指出，当今是列国并雄之时，非复一统之世，而现行的法律，官制都还是一统之法，“弱亡中国，皆此物也”（《康南海自编年谱》康有为认为，要维新中国，必以立宪法、改官制、定权限“为第一要义”。

如果以今日之法、今日之官，虽然皇帝“日下一上谕言维新”，也是徒劳无益（《康有为传》，意思就是说，如果不改官制，就算皇上每天都下一条上谕，那也是无济于事的。梁启超在《时务报》上发表了题为《论变法不知本源之害》一文，指出：“变法之本在育人才，人才之兴在开学校，学校之立在变科举，而一切要其大成在变官制”资产阶级维新派之所以把变官制提到变法维新的首位，是因为他们认识到，手握重权的守旧官吏是推行新法的极大障碍。因为变法维新将触动他们的利益，将直接关系到他们的荣辱存亡，因此必将百般阻挠，使维新变法运动不能顺利进行。为了推动革新官制。资产阶级维新派从以下几个方面，对清朝的官制吏治进行了改革。

1、裁詹事府等六衙门

清朝官制的一大弊端就是冗员太多，行政效率极为低下，六部之中的官员经常互相推诿，堂倌推给司员，司员推给书吏，常常是一些重要的文件变为一纸具文，外省督抚大臣要办一件事，往往要从县一级开始逐级上报，到他们手上最快有时也要数月，清政府还常常在一个职位上设置数人，以达到互相牵制的作用，最后各个官吏均懒于从事，导致一事无成。可以举个例子，清初漕运每年四百多万石，戊戌年间上有一百多万石，运米本来是商人的事，政府却设总督一级的官员办理，沿途各舱搬丁，搬运船丁等达十万人，由于冗员过多，只是每担米的运费高达18两，仅漕运一项，国家每年要支付千万两白银，成为才财政上的一大负担。新政对于官僚体制的改革，主要措施是裁减闲散衙门，裁减冗员，改变以往机构重叠，人浮于事的现象，以达到一种条理贯通，事权专一，提高行政工作效率的目的。光绪帝于七月二十四日颁发上谕，裁汰冗员。

光绪二十四年七月十三日上谕指出“国家设官分职各有专司，境外大小各官旧制相沿，不无冗滥，今日臣工条奏多以裁汰冗员为言，虽未必尽可准行，而参酌情形实亦有亟当改革者，朕惟授事命官不外综合名实，现当开创，百度事务繁多度支岁入有常，岂能徒供无用之冗费，至碍当务之急需。如詹事府本属闲曹，无事可办，其通政司光禄寺鸿胪寺太仆寺大理寺等衙门事务甚简，半属有名无实，均注即行裁撤，归并内阁及礼兵刑等部办理等因，钦此。”

除了裁撤詹事府等六衙门，外地还裁撤湖北广东云南三省巡抚，东河总督及不办运务之粮道，仅管输销之盐道，均着裁汰。其余京外应裁文武各缺及归并事宜，命大学士、六部及各省将军督抚分别详议，切实办理。“又外省入直隶甘肃四川等省。皆系以总督兼管巡抚事。唯湖北广东云南三省。督抚同城原未划一……所有督抚同城之湖北广东云南三省巡抚，并东河总督，著一并裁撤……至各省漕运，多由海道，河运已属无多，应征漕粮，以多改折。淮盐所行省份，亦各分设督销。其各省不办运务之粮道，向无盐场仅管输销之盐道，亦均著裁缺……将现有各局所中冗员，一律裁撤净尽，并将候补分发捐纳劳绩等项人员，一律严加甄别沙汰，限一月办竣复奏……”（光绪二十四年七月十三日上谕）

2、酌置散卿以议庶政

裁撤衙门之后，一大批被裁人员如何安置，是一个极为复杂的问题，被裁衙门的人员中间不乏通达时务的人才，因此维新派除主张选拔一些有识之士充实新政机构，如农工商总局、矿务铁路总局之外，还提出一项新建议，比如康有为代翰林院侍读学士徐致靖起草的《请酌置散卿折》中提到，自古设官，有行政之官，有议政之官。行政之官不可冗，议政之官不厌多。意思就是，行政官员的机构不可以太庞杂太臃肿，而议政的官员，特别是那些不担任实际职务，只负责对新政改革发表意见的人员应当多一些，并授予散卿头衔，于是在《请酌置散卿》一折中，建议置三四五品卿，三四五六品学士。光绪帝据此颁行上谕，并按品阶给予俸禄。“遵仪翰林院伺读学士徐致靖请酌置散卿一折。古有侍从之臣。皆妙选才能以议庶政。现当朝廷振奋百度。自应博采众论，广益集思，以期有俾政治。著照所议酌置三四五品卿，三四五六品学士各职……即由吏部一体开单，请旨录用，以备献纳。人著按品给予俸禄……（光绪二十四年七月二十四日上谕）。结果不少被裁人员不仅得到妥善安置，而且还不同程度的被纳入新政改革的轨道，让他们为新政改革出谋献策。这一举措不仅有效得缓和了官员集团中可能产生的矛盾，减少了变法的阻力，而且壮大了变法的队伍，让更多人可以参与到新政中来。

3、澄清吏治

“三年清知府十万雪花银”，晚清官吏的腐败极盛，贿赂成风，卖官鬻爵，官员京察，门生考试全凭送礼多寡，这种情况不仅使百姓受苦，更不利于人才的选拔，于是光绪帝在二十四年六月十五颁布上谕，澄清吏治。

朝廷求才愈殷，而后下之所以应之者愈急，往往轻为举荐，不免博采虚声，受人干求，遂致瞻徇情面，甚且有不肖之徒，藉为进身竭尽贿赂……朝廷破格旁求之盛典而使有才无行之人滥竽充数，欲广登进之路适开悻进之门，若非严定滥保处分何以去固弊而敬效尤……以后如有言行不符以及干求贿赂劣迹，一经查出或被人纠参，除将本员立予罚处严加惩处外，并将原保之大臣照滥保匪人之例交部议处，示以惩敬。（光绪二十四年六月十五日上谕）

在这一上谕中，光绪帝针对朝廷广纳贤良以助变法的方针，要求朝中官员在举荐有识之士时不得上下其手，中饱私囊，以避免某些不学无术之辈乘机混入官吏队伍，滥竽充数，更是警告官员要随时注意自己的行为，不得收受贿赂，贻害变法革新，从上面的这条上谕我们可以看出光绪在整饬官吏队伍这方面的决心。

七月十四日光绪再颁上谕，命各直省督抚督饬地方官劝办农业，并严禁胥吏扰民，以澄清吏治。上谕写道：……近来仕途冗难，非严加考察不足以别贪廉。钱粮之浮收，胥吏之肆扰种种殃民之事。该管上司果能悉心考核，既不肖官吏亦断不至无所忌惮。著各督抚禀遵六月十五日谕旨，与所属州县认真查核，勿令贤否混淆，仍随时秉公举劾，以资惩劝。吏治清则民生自裕……此即封疆大吏之责。无复朕再三申诫焉。

4、删改则例

光绪二十七年六月十一日光绪帝根据李端棼关于删改则例的奏折颁布上谕，各衙门例案太繁，堂司各官不能尽记，吏胥因缘为奸，舞文弄法，无所不至。时或舍例引案，尤多牵混附会，无论或准或驳，皆恃例案为藏身之固。是非大加删订，使之归于简易不可。……实多窒碍者，概行删去，，另定简明则例，奏准实行，尤不得借口无例可援，滥引成案，致起弊端。（光绪二十七年六月十一日上谕）

事隔半月，光绪看了理藩院派司员删改则例的奏折后，又再次谕令：迅速认真删订。总期尽人意晓，吏胥无从高下其手，始为尽善。光绪二十四年七月初十，又命令衙门将办理则例情形先行具奏。“前经谕令各衙门删订则例并令各堂官督饬司员限期速办，现在已经匝月，著各衙门将办理情形先行具奏，钦此”。光绪二十四年七月十六日上谕，吏部户部奏遵旨删订则例具奏办理情形各一折。“各衙门例案太繁。业经谕令迅速删订。吏部铨选处分二项。头绪纷纭。户部收支款项名目繁多。一切章程难免歧义。著各该堂官督饬司员，悉心删订，务极简明”同日，谕旨：“詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺等衙门，现已裁撤，一切事宜归并六部，并酌各堂官分别妥速筹议，县五日内具奏”（光绪二十四年七月十六日谕旨）

光绪二十四年七月十七日再度颁布上谕，“命删订则例各衙门，按照吏户二部删订则例，督饬司员悉心编辑，不要产生分歧。内阁昨据吏部户部奏删订则例办理情形，当经谕令将核定例章，仿照史表，分门别类列为一表，使人易晓因私删订则例，各衙门均当照此办理，以归划一。著该堂官等督饬司员，悉心编辑，勿稍纷歧。”

三、官制改革的评价

1906年开始的清末中央官制改革在很小程度上实现了三权分立,在行政、立法、司法三权中,司法权首先独立出来,行政权分立也有一定程度的体现。较之改革以前行政、司法、立法三权混同行施,是一大进步。

其次清末中央官制改革改变了过去行政长官兼职过多的弊病,使之事权专一,有利于推行政务,专心政事。内阁成员由各部大臣组成,参与政务,使其“分之为各部,合之皆为政府,入则同参阁议,出则各治部务”,这一方式使内阁成员能够结合本部门工作实际处理政务。中央机构通过留、改、并、增的改革,其部局较改革前更为合理,有利于提高行政效率。在官员的任用上采取以事而定,以职而定的方式,“郎中、员外郎、主事以下,视事务之烦简,定额缺之多寡”,符合行政管理以事定人的精神,改变了过去滥设官职,官多而又无人负责的弊病。

但是,清末的官制改革是在“大权统一于朝廷”的原则下进行的,一切机构的设置和人员的任用都是围绕这一原则来展开的：对涉及皇族、宫廷事务的机构,如宗人府、内务府等或予保留,或改换名称,皇族利益未受到触动；行政大事要禀报慈禧定夺,只有慈禧首肯才可实行,就连官制改革中要留、改、并、增什么机构,要动哪些人员,不动哪些人员,都要慈禧一人同意后,才能实施,所以官制改革“分权以定限”是很有限的。此外,在军机处和11个部中,由满人、王公亲贵占据了重要的行政职位,且中央大员中满人和王公亲贵占有多数,从而保证了行政大权由皇族垄断,达到了“大权统一于朝廷”,进而集中于慈禧的目的。因此,清末官制改革形似进步,实际上要害问题、即皇权的再分配问题并没有根本解决,经过这番改革,皇权不是被分散了,而是更集中了,更集中到一批满族亲贵手中,由此引发了汉族官僚的不满情绪,增加了统治集团内部的矛盾斗争,加速了清王朝的灭亡。所以,这种在维护封建专制,使皇权永固基础上的官制改革终究是要失败的。

究其清末官制改革失败的主要原因,就在于清朝统治者不肯放松自己手中的权力,不管是中央官制的改革还是地方官制的改革,只作了些表面文章,未能触动最根本的皇权专制问题,所以改革失败势所必然。其次官制改革中应有竞争陶汰机制,如官员的任用、选拔应以什么为标准,这一点在清末官制改革中几乎看不到,所以没有竞争陶汰机制的官制改革是没有发展前途的,也是长久不了的。

清末官制改革的失败给我们的启示是：官制问题是和政府体制紧密相联的,而政府体制如何又是与国家的政治体制密切相关的。如果政治体制还是原来的样子,官僚体制即使改了,也难于改得彻底、改得科学。置身于当时具体的社会情景之中，我们可以感觉到，各种集团都是经过充分的分化组合才出现官制改革的如此格局。也许我们不能求全改革的当事人缺少足够的诚意，也不应该责备社会大众缺乏先进的政治素质，只有站在历史的高度才能真正理解历史运动带来的影响。历史总是一面借镜，总能为今天的人们提供经验和教训、减少不必要的考虑和抉择，并指示相对明确的方向。

参考书目：

[1]周小玲，魏琦，清末官制改革，安徽警官职业学院学报，122页，2003年第5A期

[2]《光绪宣统两朝上谕档》第二十四卷，广西师范大学出版社，第330页

[3]清实录424卷6-8页

[4]清实录425卷5页

[5]东华绪录146卷第10页

[6]清实录卷424第9页

[7]清实录421卷第11-12页

[8]清实录424卷第11页

[9]清实录424卷第15-16页

[10]周小玲，魏琦，清末官制改革，安徽警官职业学院学报，124页，2003年第5A期