浅议商业银行参与PPP业务的信贷策略

[摘 要]作为一种新型的项目融资方式，采用PPP模式可以部分解决城镇化建设中资金短缺的问题，作为参与方的商业银行既有机遇也面临挑战，银行应顺势而为，对PPP模式的特征进行研究，把握PPP模式推广的契机，积极开展PPP模式业务。

[关键词]商业银行；PPP业务；信贷

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2017.10.069

1 PPP模式的主要运行特征

作为一种新型的项目融资方式，PPP项目自身的特点非常明显：一是期限长，时间一般为20～30年，最长则可达50年；二是规模大，资金需求量大；三是交易结构比较复杂，参与方比较多，涉及法律、政策、项目建设、运营和后续管理等各种风险；四是项目自身收益不一定能完全覆盖贷款本息，需要政府动用财政资金购买服务或直接补贴。

2 银行参与 PPP项目带来的机遇

商业银行参与PPP项目，既有利于发挥自身优势，深化对城市基础设施建设的合作程度，强化与政府及企业的合作关系，促成银、政、企三方共赢局面，提升银行自身品牌形象和市场地位，同时又有利于减轻地方政府的财政压力，更有利于催化社会资本加入公共基础设施建设当中。

PPP项目运营模式主要集中于公共基础设施建设，银行不仅可以通过股权、债权、基金等多种模式参与其全过程融资服务，还能够提供更多的产品服务，例如财务咨询、信托理财产品、工程保函、融资租赁等。银行从项目的准备期就参与其中，全方位地提供综合金融服务，将信贷资金业务及其他服务贯穿于PPP项目的全生命周期内，不但可以获取长期稳定收益，更能实现商业银行业务全方位的突破。

3 面临的挑战与风险

3.1 参与主体多，管理难度大

PPP项目参与方主要包括政府、项目公司、银行、建筑承包商、设备材料供应方、施工单位等，要想将这些不同性质的单位纳入一个统一的管理体系，难度极大。某个单位的某一环节出现问题，体系中的其他单位都会对突发状况作出各自的反应，如果突发事件较为严重，还可能引起连锁反应，最终直接影响整个项目的顺利推进，如因征收拆迁或环境影响等出现可能直接导致项目合同解除。

3.2 加剧银行流动性风险

银行开展PPP项目，对其自身的流动性将是一个考验。其主要原因在于开展PPP项目对资金的需求量比较大，资金的回收周期又比较长，这些都会降低此类资产的流动性，如果出F国家相关政策的调整、金融市场波动，银行将不得不面临流动性危机处理能力的考验。

3.3 配套法律法规不完善

目前我国针对PPP合作模式仅有国务院、各相关部委的一些指导性、原则性意见，法律效力层级较低、适用领域较窄、相互无法对等且各自为政，使得PPP项目在实践中缺乏系统性的法律法规作为保障。一些地方政府在使用相关意见时，随意解读且存在地方保护，也使得PPP项目在化解法律纠纷时不公平的现象频发，一旦项目出现停工、烂尾等风险时，政府施加压力通过借新还旧、贷款展期等方式使项目的风险转嫁给银行，此种情况下银行的贷款风险就更加难以把控，也很难诉诸法律进行维权。

3.4 PPP项目本身存在不确定性

有些PPP项目会依靠项目自身产生的现金流来维持运营和归还贷款，因此PPP项目所对应的服务或产品必须要有相应的市场以保证收入来源，例如道路车流量、污水处理量等，一旦政府在项目持续期内又修建其他可替代的交通道路，将直接影响原PPP项目的收费来源。因此，对于公共服务领域的PPP项目应要求在一定的时间和范围内具有唯一性和不可替代性，以保持项目运营的盈利空间。

3.5 政府信用有待提升

部分PPP项目的还款来源包括政府提供运营补贴，但政府的财政状况各有不同，可能出现政府因财力问题不能按时或足额支付，尤其是那些依赖政府补贴盈利的项目更甚。财政部的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中指出，每年政府付费或补贴等财政支出不得超过当年财政收入的一定比例。但该管理办法并没有明确如何提高政府部门在政策和履约方面的保障，这就使银行面临收益不确定的风险。一旦政府不履行义务，PPP项目公司的现金流出现紧张，势必影响项目公司还本付息能力。

4 银行参与PPP项目的信贷策略建议

4.1 创新产品、完善服务

为适应PPP项目业务的开展，银行要加大产品创新力度，一是允许在特许经营权有效期内根据项目现金流的情况允许突破现有制度规定的贷款最长期限；探索特许经营权、服务付费协议的预期收益权质押等担保方式；二是可以针对PPP项目的不同阶段，为客户设计相对比较完整的融资模式，从全流程的角度来提供金融服务，例如在项目识别准备阶段提供项目成本收益评估、合规性咨询等服务；在项目采购阶段提供投标保函、保证金结算等服务；在项目执行和移交阶段提供履约保函、中期票据、信托理财、周转金流动资金贷款，为上游施工企业、供应商提供贸易融资服务、票据结算和现金管理服务；三是根据PPP项目的具体合作模式配以合适的银行产品，例如BOT可以配以项目贷款、城镇化建设贷款等产品；TOT可以给予流动资金支持或部分并购贷款。

4.2 择优准入PPP项目

银行在项目和客户的准入和选择上，应把握几个标准：一是优先选择入库的项目，包括发改委和各级财政部门推荐的PPP项目；二是优先选择省会城市、重点城市以及经济实力排名靠前的县，其次是选择项目受惠人数较多的人口大县、交通枢纽县；三是优先支持综合管廊、城市交通、安居工程、医疗养老等收益相对稳定的项目，适当介入垃圾焚烧发电、环境治理项目；四是优先选择权责明确、政府有参股的项目，审慎介入只有社会资本投入、政府仅承担回购或补贴责任的项目；五是参与项目的私营企业应资质齐全、拥有专业的人才设备等资源、具有较为丰富的同类项目运作经验，是具有一定经济实力和行业口碑的企业。

4.3 审核项目的合法合规性

银行要切实了解项目的合法手续是否全部取得，项目本身是否符合国家地区的产业政策，“两高一剩”的项目要实行一票否决制等；对于项目建设还要认真审核施工方的资质和以往经验，以确保项目没有完工风险；要重点审核特许经营协议、服务购买协议等是否涵盖了项目建设、运营、维护、退出时所涉及的要素，各参与主体之间的收益分享和风险分担机制是否合理，且该机制的执行性是否可以持续；对项目的背景进行调查，保证项目的参与主题符合各项政策的规定，以免有些不符合PPP条件的项目以特许经营等名义进行PPP项目包装。

4.4 把握风险特征进行分析评估

PPP模式的风险特征与一般项目融资有所不同，分析评估时不仅要按项目融资和固定资产贷款一般的标准外，还应把握几个重点：一是根据项目所在地经济发展水平和人口规模合理预测项目所面对的市场需求，重点把握政府是否提供最低市场需求的保证、价格调整机制是否合理，政府是否对替代项目出具限制竞争性承诺等；二是要审慎预测项目的收入来源。对有付费历史的项目，要综合历史上几年的平均收入预估收入的基岛驮龀に平，并设置合理的增幅上限，必要时借助于情景分析和压力测试等工具；若从未收过费，要审慎选取当地类似项目的收入和物价部门的收费文件等作为参考；对需要政府补贴或回购的项目，要充分了解地方政府财政收支和负债情况，重点审核合同中规定的补贴或回购金额占年度财政收入比例是否超过一定比例，如何根据市场价格波动及时进行调整等。

4.5 构建有效的担保体系

PPP项目多涉及公共服务领域，涉及社会公益的项目设置抵押其有效性不能确定，且在抵押物处置上也存在法律障碍。因此，PPP项目融资担保的核心是由项目发起人、项目公司以及其他利害关系方提供特定的担保。

（1）PPP项目中若有特许经营权，可对其涉及的收费权、预期收益等事项采取收费权质押或应收账款质押进行担保。

（2）为避免社会资本方以有项目公司有限责任方式逃脱债务，银行应尽量争取社会资本方的或集团提供保证担保，并确保该保证担保与项目公司、控股股东或集团决议及章程不冲突。

（3）PPP项目建设周期通常比较长，在项目建设、运营期间可能遇到难以预料的风险。银行可以要求项目公司对部分既定险种投保，并对保金享有第一受益权，以转移这些突发的风险。

（4）对政府承担PPP项目运营补贴或回购责任的，应确保地方政府出具人大决议或抄告单，将项目运营补贴或回购支出纳入政府预算安排及相应的中长期财政规划。项目实施后，银行应及时通过网站和其他媒体渠道，了解PPP项目预算安排情况，确保预算安排符合政策规定。