关于扎实推进河南新型农村社区建设的若干建议

摘要：河南新型农村社区建设进展迅速、成效显著，同时存在不少需要解决的问题。要扎实推进农村社区建设，应当充分认识这项建设的复杂性和艰巨性，从空间布局和发展阶段方面完善建设规划；合理使用和努力节约土地等资源，讲求实用价值和加快配套建设；通过促进产业发展最大限度吸纳社区居民就业，在农业生产中维护农民的经营主体地位；多方筹措建设资金，争取使资金投入具有可持续性；积极探索社区管理方式，稳步推进社区居民自治。

关键词：河南；新型农村社区建设；建议；积极稳妥

中图分类号：F27 文献标志码：A 文章编号：1007-905X（2013）01-0095-04

积极稳妥开展新型农村社区建设试点，促进土地集约利用、农业规模经营、农民就近就业、农村环境改善，这是国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见中提出的要求。2012年春夏之交，笔者和有关人士就新型农村社区建设问题进行了调研。经了解，河南许多地方新型农村社区建设思路清晰、措施得力、进展迅速、成效显著，受到了群众的普遍欢迎，被认为是继实行家庭承包责任制之后农村又一次深刻变革。一些地方的主要做法和经验包括：（一）突出农民在社区建设中的主体地位，广泛深入地向农民做宣传工作，切实保障农民利益。（二）把社区建设作为一个系统整体来看待，从经济、社会、政治、文化等不同层面筹谋运作，形成诸多行业和部门齐抓共建的合力。（三）坚持因地制宜和分类实施，引导各地确定适合当地实际情况的建设模式。（四）勇于先行先试，通过实践进行探索和达成共识，及时采取新措施、出台新政策。但另一方面，我们同时也了解到，在新型农村社区建设中还存在着不少迫切需要解决的问题。现针对有关问题，结合一些地方的经验，从社区规划、社区住宅和基础设施建设、产业发展和居民就业、资金投入、社区管理等方面提出一些建议，希望对扎实推进这项建设工作有所帮助。

一、充分认识新型农村社区建设的复杂性和艰巨性。从空间布局和发展阶段等方面完善社区建设规划

（一）合理界定村庄整合范围，不宜简单地实行社区建设全覆盖

在新型农村社区建设过程中，许多地方坚持规划先行，根据实际情况编制了详细规划，但某些规划的有关内容仍有待于完善，这需要进一步加强对社区建设规划的宏观指导。有的地方的社区建设规划，将本地所有的行政村都纳入整合范围，使之整合为中心镇和中心社区。如果这一规划变为现实，则意味着当地的农村将在一个不太长的时期内全部消失，而传统的村落文化也将难以存续。一旦某些具有历史底蕴和文化特色的村庄变为工业用地或农田，将很难恢复原貌。这将会对华夏历史文明的传承产生不利影响。不少发达国家在推进现代化的进程中，重视保留古村落，并向一些凋敝败落但有文化价值的村庄加大投入，其做法能够给人以启迪。有的省辖市规定“历史文化名村应禁止迁并整合、大拆大建”，这很有必要。同时，省、市、县有关部门需要通过对传统村落进行普查，从不同层级逐个确定不宜整合的历史文化名村，以便优化和细化有关村庄整合方案。此外，河南山区某些村民，由于年龄较大或文化程度较低而难以被企业聘用、家庭承包的小块土地无法连片流转、靠房前屋后种菜养鸡可降低生活成本等原因，不希望自己的正常生活受到干扰。社区建设必须尊重群众意愿，不搞强迫命令式拆迁。这种情况也要求适度确定社区建设的覆盖面，做到合理布点，不搞“一刀切”。

（二）重视社区建设过程中的阶段性特点，安排较长时间为进入整体推进阶段做准备工作

社区建设要遵循规律，划分阶段。从微观上看，一个社区的建设，可大致分为起步、成长、成熟这三个阶段。从宏观和中观上看，省、市、县、乡各级关于这项建设的工作，都可大致分为试点示范、整体推进、巩固提高这三个阶段。河南新型农村社区建设自2008年开始启动，目前这项建设工作处于试点示范阶段。有关职能部门2012年6月提供的统计材料显示，河南新型农村社区在建1400多个，初步建成近300个。农村社区建设试点或示范点，原来大都是各方面条件较好的村庄，而财政资金投入、建设用地审批和涉农项目安排又往往向这里倾斜，先进典型社区也容易得到各种奖补。在示范社区的带动作用下，要求人住社区的农民群众将日益增多。如下一步进入社区建设整体推进的阶段，其阶段性特点将逐渐凸显，情况将会发生很大变化，某些深层次的矛盾将日益突出，资金投入、土地周转、产业支撑等方面的制约因素将明显增多，而大规模举债建社区、在短期内集中占用土地建社区等做法会带来一定的风险。这个阶段上的建设，同试点示范阶段相比，任务更重、难度更大。如果对此缺乏清醒认识，不留出足够时间提前筹划谋虑应对之策，不从各方面积极创造条件，不踏踏实实地做准备工作，而是“先搞起来再说”，就有可能出现一哄而建、半途而废的局面，乃至可能因“急刹车”而诱发社会不稳定因素。新型社区建设应循序渐进、量力而行、不急不躁，防止把时间定得太死，不宜在短期内全面铺开。即使是试点，在近期也不宜增加过多。为了积极稳妥推进农村社区建设，需要重视编制富于前瞻性、符合客观情况、具有应对措施、便于实际操作的阶段性规划。

二、新型农村社区建设应合理使用和努力节约土地等资源，讲求实用价值和加快配套建设

（一）保持农村社区建设和前一个时期新农村建设之间的衔接，避免和减少资源浪费

当前的新型农村社区建设，是对此前社会主义新农村建设的延续和创新。从事社区建设应引入“财富总量”这一概念，增加而不是减少其总量，力求避免财富消失。为此，某些原有的、特别是建成不久的村民住宅和基础设施，应尽量保留和充分利用。为避免重复建设和来回折腾，有些原来条件较好的村庄搞社区建设，不一定要整体拆迁、另起炉灶，只需在原有基础上改造、扩张、升级和完善即可。有的省辖市大多数县（市）已在编制规划时划分出“保留发展型”村庄。迁并村庄建设社区，也应注意利用原有资源。有的县利用搬迁户腾出的质量较好、位置相对集中的房屋，设置“搬迁过渡区”，以安置那些计划搬入社区但因贫困不能在短期内直接搬入的家庭，这可以暂时改善一部分人的居住条件，缓解搬迁矛盾，从总体上看有利于加快旧村拆迁、土地整治的进程。

（二）进一步探索保障社区建设用地的问题，提倡“原地挖潜、滚动推进”的建设模式

河南人多地少，在发展过程中不能减少农业用地，不能削弱粮食生产。农村人口到社区集中建房居住可节约土地，但不少地方是“先建后拆”，需要先行占地，而腾出来的旧宅基地复垦则需要经过一段时间（按规定不超过3年，实际上有些地方因“新房好建，旧房难拆”，可能会超出规定的时间）。在当前社区建设用地需求旺盛、国家每年下达的新增建设用地计划指标不能突破的情况下，某些从事社区建设的人员希望简化报批手续，缩短操作周期，尽快使用建设用地增减挂钩周转指标。对此，需要进一步加强可行性研究。根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的要求，按照有关制度规定，新增建设用地指标要优先满足贫困地区易地扶贫搬迁建房需求。与此同时，建设社区应采取不占或少占耕地的做法。这里以平原地区某中心村为例来说明有关问题。该村有420余户1400多人，原宅基地户均约1.1亩，近年建成社区后户均约0.6亩，节约出土地160多亩。其做法是：先利用原有的少量宅基地，建成可容纳33户、联体别墅式的3排住宅；待一部分村民人住后，又腾出较多的宅基地，并建成可容纳60多户的住宅。如此边拆边建、滚动推进，便可形成某种良性循环。采取上述在原宅基地上挖潜的做法，刚开始进度较慢，但比较稳妥，不需要因另选新址而预先提供建设用地，而且能够以加速度滚动推进，越到后期进度越快。该中心村社区建成后，邻近4个村将迁并入该社区，届时还要占用一些耕地，但采取上述做法可少占地。现在不少村庄有一定的经济条件，而村中的坑塘、垃圾和旧房、闲房占去了一部分宅基地，有些村已成为“空心村”，所以上述做法好学、管用，值得推广。今后如采用“原地挖潜”模式，可考虑首先选择比上述中心村更大的村庄，同时不再建占地较多的别墅式住宅，这样会取得更好的效果。

（三）以实用、节约为原则进行社区住宅和环境建设。不追求高档豪华

河南前期建成的社区住宅，大都是低层住宅，有些是两层小楼。居住于低层住宅，符合农民的生活习惯，但为了提高土地利用效率，我们认为社区住宅应以多层（4～6层）和中高层（7～9层）为主，有的省辖市已规定平原地区的农村社区住宅一般应在6层以上，丘陵地区和山区一般应在4层以上，而有的社区户均占地已控制为约0.2亩。楼房设计力求合理和实用，某些地方选用了“4+1”、“5+1”等设计方案，即一层楼为各户的库房，这便于群众生产和生活。为了使困难农户入住社区，有的地方允许为他们提供小户型的廉租房，可考虑在全省范围内试行关于在集体土地上建廉租房的政策。社区绿化应注重经济效益和生态效益，主要采用容易成活、价格低廉的本地树种。每个社区都希望有自己的亮点，但不应为追求表面上的“光鲜”而耗费资源。

（四）推进城市基础设施向农村社区的延伸，加快有关配套建设

目前不少农村社区基础设施建设相对滞后，其建设进度跟不上社区住宅建设速度，而有的管理部门不是以城镇标准审批农村社区建设项目，如某农村社区因需要集中供电，申请安装几台功率较大的箱式变压器，但有关部门以这里是农村而不是城镇为由，不同意改用变压器。为了完善农村社区建设，需要统筹城乡基础设施建设规划，加快实现城市供电、供水、供气、供暖管网和公共交通路线等设施与某些农村社区的对接，提高农村社区有关建设配套程度。

三、通过促进产业发展最大限度吸纳农村社区居民就业，在农业生产中维护农民的经营主体地位

（一）以社区居民生计为先，尽快实现社区和各类产业的有效对接

进行农村社区建设，首先应考虑集中居住于社区的农户靠什么维持生存的问题。为了便于社区居民就业，社区应一头连着各类产业集聚区、工业园区、旅游区和商业区，引导农民向非农产业特别是工业企业转移；一头连着新型农业区，为现代农业提供劳动力，促进农业产业化发展。目前某些产业吸纳就业的能力不强，可承载农村劳动力转移的新兴产业较少，只有努力改变这种状况，才能真正实现社区和产业的对接，使社区居民的生活得到长久的保障。

（二）为稳定发展粮食生产创造条件，提高种粮收入和健全种粮补偿机制

加强农村社区建设和推进产业发展，不能以牺牲农业发展和粮食安全为代价。现代农业发展的首要目标，是确保国家粮食安全。有的省辖市规定，对有关试验区内凡一次性集中连片流转土地万亩以上且流转期限在5年以上、从事粮食生产的经营业主，一次性奖励每亩100元用于农田基础设施建设和科技研发，这有利于提高粮食生产能力。同时应看到，由于粮价偏低、粮食单产增长难度大、农业生产资料涨价等原因，虽然早已免征农业税和实行种粮直补，同时规模经营可提高粮食生产效益，但一些农民的种粮积极性仍然不高。“一亩园，十亩田”，种粮的收益大大低于种经济作物。农村社区建设意味着农村土地资源在某种程度上的重新配置，而在市场机制的作用下，某些地方趁此机会在农用地上不种或少种粮食、改种或多种其他作物的可能性将会增加。确保粮食安全，不能只给压力，不给动力。为此，需要想方设法增加农民的种粮收入。在有关工作中，应把逐步提高粮食最低收购价格，作为提高种粮收入的关键环节。同时，应进一步健全粮食主产区利益补偿机制，其中包括加大财政转移支付向粮食主产区倾斜的力度。

（三）全面认识外来企业从事农业经营的问题，把发展农民自我管理和收益的合作组织作为发展现代农业的主要途径

现在许多地方正在引入工商资本发展农业，使农民承包经营的土地以租赁等形式向外来企业流转。这可以促进农业规模化、产业化经营，还可以使农民取得租金，并通过就业于这类企业而取得薪金。然而，上述做法会影响农民的经营主体地位，而且长此以往可能会形成某种强势利益集团。今后既要继续鼓励外来企业从事农业经营也要予以必要的规范，引导这类企业主要提前、产中、产后等方面的社会化服务，更应大力培育和发展农民自我组织、自我管理、自我收益的合作经济组织。对于自己的组织和自己经营的土地，农民会感到更亲近。当前应促使农村土地更多地向各类农民专业合作社流转和集中，并把专业合作社作为各级政府支农项目的实施主体，从财税、投资、科技、培训等方面加大政策支持力度。

四、多方筹措新型农村社区建设资金，争取使资金投入具有可持续性

（一）逐年增加财政专项资金，完善关于统筹涉农项目资金的政策

为了解决河南新型农村社区建设资金不足的问题，省财政在资金十分紧张的情况下，近两年均安排了数量较大的专项资金，支持社区基础设施、公共服务设施建设。市、县财政也都安排了农村社区建设专项资金。上述资金需要逐年增加。除此之外，还应当用活、用好现有的各项涉农资金，改变“撒胡椒面”式的分散使用方法，将某些资金“打捆”，集中使用于社区建设。经过迁并和整合，某些行政村、自然村已经消失或将不存在，而由各职能部门管理的涉农项目，按原行业规划是以村庄为实施地点。在这种情况下，难以对某些涉农项目资金进行统筹并用于社区建设。当前应研究制定适用于全省范围的、统筹涉农资金支持新型农村社区建设的具体政策，并以县为基础开展有关统筹工作。总之，今后应形成财政投入新型农村社区建设的长效机制。这也是河南在一个较长时期扩大内需的重要途径。

（二）促进土地收益用于社区建设，引导农户以土地使用权入股等方式获取收入

在社区建设过程中，经村庄整合节约出的建设用地指标，可依法调整为二、三产业用地和城镇建设用地，并取得增值收益。上述土地收益除国家政策性收费外，其余的部分应主要用于新型农村社区基础设施建设、拆迁补偿和建房补助，而当前应通过制定和完善有关实施细则确保这一用途。此外，应引导农民以农用地使用权入股、租赁等方式，参与经营性项目的合作开发或自行开发经营，以此获得一份财产性收入，用于在社区生活的开支。有些村民买房或建房入住社区后，“钱已花完”，现应重视解决他们在社区生活成本较高的问题，“地要盘活”。目前某些地方规定，入住社区的农民可转为城镇户口，同时继续保留承包地经营权。这种做法，有利于社区居民从土地中取得较稳定的收入，在一个较长时期内不能轻易改变。国土资源部、财政部、农业部于2011年联合有关通知，要求加快推进农村集体土地确权登记发证工作，这有助于保障农民的集体建设用地使用权、农用地承包经营权和宅基地使用权。河南各地需要进一步抓紧做好上述农民产权保障工作。

（三）利用市场化运作的方式吸纳社会资金，通过增加集体收益保证持续投入

有些地方吸引房地产开发公司和当地政府、群众共建农村社区，建成的少量楼房作为商住楼和门面房，使之具有商业用途，而其经营性收入由开发公司和当地社区按比例分成，分给社区的那一部分用于社区自身的建设和管理。这可为社区提供某种长远的投入保障，有人称之为“一劳永逸”。与此相比，更重要的出路是不断发展集体经济，为社区提供持久的财力支撑。如今某些村集体经济组织，正在转变为股份制或股份合作制经济组织。这些新的经济组织如能按照现代企业制度的要求，搞好生产经营，就可以增加集体收益和向社区的集体投入。

（四）试行以农房等财产为抵押的贷款方式，增加信贷投入

过去农民住宅无房产证，现在有些地方已开始为新型农村社区住户发放房屋产权证明，并规定其房产在当地可抵押、出租、赠与、继承和转让。我们在一些县（市）看到的社区居民房屋所有权证，有的是人民政府颁发的，有的是房地产管理部门颁发的；其中有的县不仅办理了集体土地房屋所有权证，还因某些社区建设用地由集体土地变更为国有土地，办理了国有土地房屋所有权证。以社区房产为抵押申请贷款，能够增加一条资金来源渠道。某些地方的有关部门还争取到金融机构的支持，将推出农房、大型农机具、农业设施、林权、土地承包经营权抵押等多种业务。为了解决社区建设过程中融资难的问题，需要在全省范围内加强政府部门同金融机构的沟通与合作。

五、积极探索新型农村社区管理方式，稳步推进社区居民自治

（一）新型农村社区的名称应避免雷同，力求具有一定的特色

有些已建成的社区以“富康”、“祥和”、“幸福”等表达美好期盼的形容词作为名称，但以此冠名的社区不宜过多，否则难以从名称上将一些社区区分开来，这会造成诸多不便。一般而言，社区名称应主要取自当地核心地名，最好能同一定的自然景观、历史沿革和地域文化相联系。我们考察过的洛书苑社区（紧邻“洛出书处”原址保护地）、金溪湖社区（位于银溪湖生态旅游区）、古佛寺社区（沿用村庄整合前一个村的村名）、星江社区（曾在战争年代任豫鄂边区党委主要负责人的张星江烈士家乡所在地），都是采取上述方法而确定名称的。

（二）明确农村社区现有管理模式的过渡性质，逐渐实现社区居民自治与原村民自治之间的交替

新型农村社区不同于现在的城市社区，又有别于传统农村，在管理方面应平稳过渡。我们经调研了解到，某些社区组建了具有过渡性质的、作为乡镇政府派出机构的社区管理委员会（或社区服务管理委员会），与乡镇党委的派出机构社区党总支（党委）共同负责社区管理工作，原行政村支部书记和村主任在上述机构中担任一定职务；为便于管理，在由村庄合并而建成的某些社区里，原来同住在一个村的居民仍相对集中居住；“村改居”循序渐进，哪个村的村民首先全部搬入社区，哪个村的村民委员会就先改为居民委员会，与部分村民入住社区的其他村的村委会并存；入住社区的村民经自愿选择，可转为非农户口并享受城镇居民相应社会保障待遇，也可不转换身份，继续享受原有待遇。上述情况，表明现阶段农村社区管理模式具有某种过渡性质。这一点不容忽视，否则便难以运用灵活多样、切实可行的管理方法。在过渡期内，根据新的情况，探索建立社区事务公开、民意表达、议事协商、评价监督等管理机制。从发展趋势看，今后社区内的行政村建制以及社区管委会将不复存在，社区管理将过渡到以社区居民自治组织为主体。这应是一个水到渠成的渐进过程，不可操之过急，不宜对过渡的时间作硬性规定。

（三）建立健全股份制经济组织和各类社会组织，开发基层社会管理资源

河南许多地方提出，在新型农村社区管理方面，要将村集体经济组织转变为具有独立法人地位的股份制或股份合作制经济组织，这类新型集体经济组织将明晰产权，依法独立经营；有的省辖市进而提出，要同步建立健全社区各类社团、协会等组织，提高村民的组织化程度，发挥社会组织反映诉求、化解矛盾、协调利益、规范行为等作用。采取上述措施，有助于在农村社区这个新的十分广阔的领域，培育公民社会，强化社会自治功能，加快政府职能转变，增强社会活力，其意义重要而深远。当前应紧紧抓住建设新型农村社区这一机遇，自觉地为基层社会的发育和成熟创造条件。