BOT模式在西部基础设施领域应用的探析

[摘 要] 西部地区基础设施发展的相对落后已经成为制约经济社会快速发展的“瓶颈”，公共财政资金作为基础设施建设的惟一来源已经越来越不能满足巨大的资金需求。BOT模式作为一种新型的融资模式，不仅可以吸引外资，同时也可以吸引国内资本进入基础设施领域，从而为西部地区基础设施加快发展提供了新思路。

[关键词] BOT模式 西部地区 基础设施

一、BOT模式的概念和特点

BOT是英文“Build－Operate－Transfer”的缩写,通常直译为“建设－经营－移交”。BOT 实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式,以政府和私人机构之间达成特许权协议为前提,由政府向私人机构颁布特许,允许其在一定时期内筹集资金建设某基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。在特许期内,该项目公司向设施的使用者收取费用,依次收回项目投资、融资、建设、经营和维护的成本,并获取合理的利润。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格拥有监督权，项目特许经营权期满后私人机构根据协议将基础设施无偿或以象征价格转移给政府。

一个国家的公共基础设施领域，能通过收费获得收入的设施或服务项目等都是BOT方式的使用范围，具体包括以下三个方面:一是公共设施项目,如电力、电讯、自来水、排污、公共体育设施等;二是公共工程项目，如大坝、水库、仓库等;三是交通设施项目，如公路、铁路、桥梁、隧道、港口、机场等。这些项目都适合于采用BOT方式来进行融资建设。

BOT模式具有市场机制的竞争作用和政府干预相结合特点。一方面，BOT能够保证市场机制发挥作用。BOT项目的大部分经济行为都在市场上进行，政府以招标方式确定项目公司的做法本身也包含了竞争机制。作为的市场主体的项目公司是BOT模式的行为主体，在特许期内对所建项目具有完备的产权。这样，承担BOT项目的项目公司在BOT项目的实施过程中的行为完全符合经济人假设。另一方面，BOT为政府干预提供了有效的途径，这就是和私人机构达成的有关BOT的协议。尽管BOT协议的执行全部由项目公司负责，但政府自始至终都拥有对该项目的监督权和控制权。在立项、招标、谈判三个阶段，政府的意愿起着决定性的作用。在履约阶段，政府又具有监督检查的权力，项目经营中价格的制订也受到政府的约束，政府还可以通过相关的BOT法来约束项目公司的行为。

在我国，尤其是西部地区的基础设施有待加快发展但又面临资金短缺的问题，于是就使BOT方式成为促进政府和私营企业合作，以加快基础设施和公用事业建设的有力工具。例如广西来宾电厂二期工程，成都自来水六厂B厂等。

二、BOT模式对西部基础设施建设的意义

基础设施领域加快发展是西部大开发的基础。西部大开发战略实施以来，党中央、国务院以及西部地区各级政府都对西部基础设施建设十分重视。2000年10月国务院的《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》中明确指出:“当前和今后一段时期，实施西部大开发的重点任务是：加快基础设施建设:加强生态环境保护和建设;巩固农业基础地位，调整工业结构，发展特色旅游业;发展科技教育和文化卫生事业”。《“十五”西部大开发总体规划》更是明确地将“水利、交通、能源、通信等一批重大基础设施项目建成投产或开工建设，基础设施落后的状况明显改善”作为“十五”时期西部大开发主要目标中的第一项，同时“突出抓好基础设施建设”作为“十五”西部大开发主要任务的第一项，主要涉及水利建设、交通建设、能源建设、通信和信息化建设以及城市基础设施建设五大类。

长期以来西部交通、电力、通信、水利等基础设施的落后和不足，已成为制约西部经济社会发展的一个“瓶颈”。据有关研究表明，GDP要增长1％，基础设施必须至少增长1%作保证，并适度超前。在中国，由于投资方向和财政制度的变化，中央政府对基础设施领域直接投资在逐渐下降，而地方政府将更多依靠自身的财政能力来承担发展基础设施的重任。为了满足基础设施建设的巨大资金需求，地方政府不得不在公共财政范围外寻找新的建设资金来源。因此，私人部门在基础设施领域扮演越来越重要的角色，而BOT方式为地方政府提供了一种新的发展思路。BOT方式对西部地区基础设施的促进作用主要表现在以下三个方面：

1.加快西部地区基础设施发展。基础设施的加快发展，一靠地方财政的投入，二靠吸引外资和民营资本的进入。由于自然、历史、社会等原因，西部经济发展相对落后，2005年西部地区实现国内生产总值3.33万亿元，仅占全国的18.5％。西部地区外商直接投资数额小，增长缓慢，外商直接投资在全国所占比重低，且近年有所下降。截至2005年底，西部地区合同利用外资金额和实际利用外资金额分别为678.90亿美元、277.58亿美元，占全国吸收外商直接投资总量的比重分别为5.28%和4.46%。这就要求西部地区在资金需求巨大的基础设施领域发展必须拓宽思路，寻求更灵活、更有效的筹资方式,BOT方式及其衍生方式所具有的不同优点和灵活性可以较好满足这种需要。

2.促进科技进步和管理水平的提高。我国目前的基础设施建设存在着重投入、重建设、轻视管理的严重问题。据世界银行估算，由于我国的基础设施领域由于技术落后，低效率及管理不当所造成的损失大约占GDP的1%，造成资源的极大浪费。这一方面给国家带来了沉重负担和极大浪费;另一方面造成营运效率低下、人浮于事、机构臃肿、服务质量差的现象。这种状况的改善，一要深化改革，二要扩大开放。采用BOT方式将引进国外先进技术和管理办法，有利于提高基础设施项目的运作效率和服务质量，推动西部地区在基础设施技术和管理水平与国际接轨，满足社会经济发展的有效需求。

3.促进基础设施领域的投资制度改革，改善和优化投资结构。基础设施建设具有投资大，周期长，风险高，投资回收期长的特点。长期以来，我国政府通常作为基础设施建设的惟一投资主体，承受巨大的财政压力。而政府财政能力有限，投资不足，又限制的基础设施建设的发展。而通过BOT的不同方式，不仅弥补的政府财政投入不足的缺点,而且引进竞争机制,有利于加快制度创新,打破目前存在的单一投资体制下形成的行业和部门垄断局面。

三、对西部地区应用BOT模式的建议

BOT方式虽然具有诸多的优点，并且在中国有不少成功运作的范例,但是要在西部地区推广运用这种融资方式,还面临着诸多实际障碍,如西部观念落后,相关专业人才缺乏，缺乏相关法律法规来规范运作BOT项目,政府相关部门不积极等。如不着手解决这些障碍,BOT方式就不能在西部基础设施领域发挥应有的作用。

1.提高认识，改变观念。BOT模式在我国还属于新生事物，是一种全新的融资模式，对它的认识还需要一个认识、熟悉、实践、探索和提高的过程。人们思想观念的不适应主要表现在以下两个方面：一是对中国基础设施建设中运用BOT还存有疑虑。有人担心BOT的运用会导致国家对基础设施项目控制权的丧失，对BOT的主办者要求收益担保和在政策上提供优惠不太理解。二是对项目融资的复杂性认识不足。有些人对BOT的作用和引进的必要性有所认识，但尚不十分熟悉其具体内容和规范操作的要领，认为谈判既费时又费力，还要给项目以一定的担保和政策优惠，不如用传统的贷款方式搞建设省心，因此对BOT兴趣不大。

2.加强BOT人才培养。BOT项目从谈判签约到后期的运营管理,涉及的专业面广,如工程技术、法律、商务、金融、资产评估与清算、采购、保险等等。而且BOT方式在项目建设的资金筹措、合同谈判、项目实施、生产经营管理、收益计划与分配、资产的检测、合同纠纷的解决以及相关政策的制定方面,都有一套独特的运行规则和办法,需要有专门的机构和专业的人员来组织实施。因此要保证BOT项目得以顺利执行,还需要具备能够有效运作BOT项目的专业人员。目前我国尤其西部地区这种复合型BOT人才非常缺乏。

3.灵活运用BOT的多种方式。随着BOT方式在国际上的成功运用，BOT方式又衍生出了如BT, BTO, BOOT, BOO, BLT, DBFO等多种方式，这些投资方式都有着与BOT方式相同的一些特点，同时也各自有着自己的优势，因此西部地区应该结合不同项目的特点，灵活运用多种投资方式。

4.积极引导国内资本参与BOT项目。BOT方式从本质上说只是一种投融资方式，国际资本与国内民营资本都可以参与，目前我国国内民营资本参与BOT方式项目不多，但是随着我国经济发展，民营企业经济实力的不断增强，将会逐步增多，如福建泉州刺桐大桥。采用国内融资方式，其优点之一便是回避了政府风险和当代浮动汇率下尤为突出的汇率风险，既不存在外汇支付问题，也不涉及对国家的影响，因此西部地区政府不仅应该加大引进外资力度，还应该积极引导内资BOT的发展。

5.要为BOT方式的运用创造良好的投资环境。所谓投资环境，指特定国家通过一定的法律体制和规定所体现的对外国投资的一般态度(积极的或消极的)，特别是指对外国投资者期待的利益可能给予的影响，包括政治的、经济的、社会的、文化的乃至心理的各种因素。BOT方式作为一种投融资方式，我国应该明确相应的政策，同时加快相应的金融、税收体制等方面的改革，特别是要尽快制定BOT方式的专项立法以及相关配套法律制度的完善，为我国BOT方式的运用创造良好的投资环境，西部地区也应该根据地区实际采取有效措施来吸引BOT投资。

参考文献:

[1]王丽娅:PPP在国外基础设施投资中的应用及对我国的启示.海南金融[J],2003.11

[2]袁乐平卢明湘李曦坤:民营资本进入基础设施领域的探讨.郑州经济管理干部学院学报[J],2003.3