试论我国财政支农政策的完善

农业是国民经济的基础，是关系国计民生的重要产业，是安天下、稳民心的战略性产业。同时，农业又是一个特殊的产业，一方面，农业具有天然的弱质性，自身资金积累能力差；另一方面，农业利润较低，经营风险较大，难以形成有效的资金吸纳能力。在发展农业过程中，国家财力支持不仅是责无旁贷的，而且应当说支持甚至保护农业的发展是政府和财政的一项基本职责。加入WTO后，我国农业将融入世界农业体系，面对国际市场的激烈竞争，尤其在农业发达国家不断加大对农业保护和支持力度的情况下，我国政府若不对农业实行强有力的财政支持，势必影响农业的持续健康发展，影响农村和社会的稳定。

一、财政支持农业发展政策的基本内容

(一)财政支农政策的种类

财政支农政策主要包括两大类，一类是支出政策，主要方式是投资、补助、补贴等；一类是税收政策，主要方式是轻税、减免、退税等。

支出方面。中央财政现有直接支农资金15大类，包括基本建设投资(国债资金)、农业科学事业费、科技三项费用、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气等部门事业费、支援不发达地区支出、水利建设基金、农业税灾歉减免补助、农村税费改革转移支付、农产品政策性补贴支出、农村中小教育支出、农村卫生支出、农村救济支出、农业生产资料价格补贴。税收方面。国家财政对农业农村一直实行轻税和税收优惠政策。自1958年全国人大颁布《农业税征收管理条例》以来，农业税一直实行增产不增税，农村税费改革试点以前的1999年，农业税的实际税率只有2.5％，农村税费改革试点以后，农民的整体负担大幅度下降，2004年中央又出台了取消农业特产税和农业税减免试点。与此同时，国家财政对特定地区和特定群体实行社会减免政策，对受灾地区和农民实行灾歉减免政策。在农产品加工增值税和出口退税上，国家财政对农产品加工增值税实行进项抵扣政策，对农产品及加工品出口实行优先退税政策。此外，国家财政还通过清理、取消各种不合理收费，减轻农民的额外负担；通过利用外资支持农村发展。

(二)财政支农政策的具体内容

财政支农指的是以政府为主体，利用国家财政收人，为了达到促进农业发展的目的，不断提高农业生产水平，巩固农业的基础地位，实现农业的持续、稳定、健康发展而采取的一系列经济、法律、行政的手段、措施。它本身不带有歧视性，并不排斥外来的竞争，是在改善农业生产条件的基础上促进农业的可持续发展。具体包括以下几个方面：支持粮食生产和农业结构调整政策；农业农村公共基础设施建设政策；支持农村社会事业发展政策；支持抗灾救灾政策；支持农业科技进步政策；支持农村税费改革政策；支持生态建设政策；支持扶贫开发政策等。

二、当前我国财政支农政策存在的问题

(一)财政支农的投入总量不足

改革开放以来，虽然我国财政支农支出数量呈现不断增长的趋势，但从财政支农的相对量来看，我国财政对农业投资支出占财政总支出的比重呈下降趋势，总量不足。国家财政用于农业的支出，其绝对量呈现出不断增长的趋势，但占财政总支出的比重并不高，近年来还出现了一定程度的下降，大约维持在7.2％左右的水平(2004年除外)。1978～1985年间财政对农业的投资基本呈下降趋势，1990年以来，国家财政用于农业的支出增长较快，但从1994年开始，又呈下降趋势，最高年份1998年的比重也只有10.7％，相对于1978年的13.4％也下降了270个百分点。我国《农业法》明确规定：“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”。而实际上，从1978年以来，财政支农支出的增长速度一直低于当年国家财政经常性收入的增长幅度。尤其是1992年以后更加明显。这说明国家财政对农业的支持力度不够且不稳定。

(二)财政支农支出结构不合理，比例失调 在财政支农的过程中，无视市场的资源配置机制，直接干预农村经营；忽视市场机制的缺失，对农业重点建设的资金支持不足，财政支农不但投入总量不足，力度不够，而且财政支农支出的结构也不够合理。我国每年的财政支农支出基本可以划分为四部分：农业基本建设支出、支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费、农业科技三项费用和农业救济费。从往年的统计资料可以看出，我国财政支农支出结构不合理，比例失调，财政支农的资金没有得到合理的利用。

(三)财政支农资金管理体制分散，资金使用效率不高

在财政支农资金管理上，普遍存在中间环节多，资金在途时间长，运行缓慢，资金到位率低，时效性差，监督手段落后，使用效率低等问题。主要表现在：1.政府各部门在支农项目管理上体制不顺，机构臃肿、政企不分、管理职能交叉重叠，既容易影响行政管理和服务职能的发挥，也不利于建立财政支农资金投入的稳定增长机制。2.支农资金挤占、挪用现象并存。财政支农资金预算执行缓慢，资金到位率低，且年度内支农资金支出不平衡。3.财政支农资金使用监督机制落后，资金使用效果差。目前，农业项目的管理存在着诸多的漏洞，项目审批制度化、公开化、科学化不够，且存在一定的盲目性和随意性，财政支农工作的主要内容往往就是分资金、下指标，重资金分配、轻资金管理，致使很多项目的实施效果差。4.国家财政支农政策落实不到位，乡村财务管理混乱，农民利益得不到保障。

三、调整和完善我国财政支农政策的创新思路

(一)稳定农业投入政策，多渠道增加农业投入 首先，充分研究和运用“绿箱”政策，增加对农业的投入。所谓的“绿箱”政策是指那些对产品自由贸易不利影响很小的政府支持农业措施。1.逐步实行对农民收入的直接补贴，加快税费改革步伐，减轻农民负担。在具体操作上，不是向农民发放补贴，而是直接表现为税收的削减。例如，税费改革后的农业税为7％，而直接补贴确定为4％的话，则只征收3％的农业税即可，也可以采用直接减免农村税费。同时，为了避免地方政府加重农民的负担，国家可以对地方政府实行转移支付。2.加大农业科研教育和技术推广的支持力度。加大优良农作物品种的选育，尤其是出口优势产品品种选育。同时，要加快对高新技术的研发。选择一批重点高产、优质农产品生产技术和资源高效利用及生态保护等可持续发展的技术，进行推广应用和产业化开发，重点建设一批新型、专项现代农业科技园区，推动农业技术推广和成果转化。3.加强农业基础设施建设。调整农业投资结构，大幅度增加农村小型基础设施建设投入。加强粮棉生产基地、节水农业示范基地、农村能源示范基地、优势农产品出口基地建设，加强退耕还草、围栏草场、人工种草、治虫灭鼠的草原保护工程，加强以发展无公害农产品为重点的生态农业

示范区建设。

其次，调整和加大“黄箱”政策支持。所谓“黄箱”政策是指那些妨碍农产品自由化贸易的政策措施，包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、化肥、灌溉等农业投入品补贴。调整现有“黄箱”政策的支持领域，将对中间环节的支持转向直接生产者。提高财政支农资金的使用效率；增加农业贷款的财政贴息，扩大支持农业生产贴息范围，以对农业生产者提供新产品，提供化肥、农业农用油、农业机械的方式进行补贴，保证农业生产的顺利进行；运用财政贴息、风险投资等手段支持龙头企业的发展。加入WTO后需要通过发展龙头企业把农村和农产品带进国内外市场，因此要制定切实可行的政策支持龙头企业的发展，重点培养一批规模大、起点高、带动能力强的农产品加工企业，形成一批在国际市场具有竞争力的龙头企业和名牌产品。

(二)改革农业补贴政策

实行财政资金补贴农业的政策，是确保农业得以顺利发展的有效措施。近两年来财政资金实行直接补助政策，取得了较好的效果。就目前的现状来看，应从以下几个方面加以完善。

第一，建立健全农业补贴的政策法规，使财政对农业补贴成为一项长期稳定的制度。根据我国现阶段农业发展和财政收支状况，可先考虑制定农业基本建设补贴条例、农业科学研究与科技推广补贴规定、农业生态保护与环境建设补贴条例等，然后逐步形成规范的《农业补贴法》，对《农业法》补充与细化。

第二，增加补贴额度，改进补贴方式。要改变目前国家对农业补贴绝对额逐年减少、相对数明显下降的状况，逐步增加对农业的补贴额度；在补贴方式上，首先改暗补为明补，减少对间接的、中间环节的补贴：直接补贴农产品保护价及与之相关联的仓储建设保管费用等方面，补贴国家需要支持与发展的农业生产项目。如将主要农产品市场风险基金(如粮食风险基金)转为对农民收入的直接补贴；在主产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度；将一部分农产品出口补贴转为对农民的直接收入补贴；增加对农民的生态环境补贴；抓住粮食仍供大于求的有利时机，增加对农民退耕还林还草的补助。其次要改补“硬件”为补“软硬件”并重，由过去补农药、化肥、农膜等物资为主转向对农业科技、社会化服务体系等方面的补贴。

(三)创新财政支农资金管理体制，提高支农资金的使用效益

1.明确财政资金的使用目标。做到“到位”不“越位”，防止引起预算规模扩大化和社会资源的浪费；防止因个人利益、小团体利益而滥用资金，影响资源的有效配置；完善财政经济法律制度，促进政府资金管理走向公开、公正、透明、高效，推进部门预算，强化财政资金预算管理；加强对财政性投资建设工程的监督，防止少数人以抓“重点工程”为名，变相为自己树碑的“形象工程”。

2.创新和完善政府财政支农资金管理体制，应本着“统一、效能、协调”的原则，对现有的农业项目资金进行整合，对于由不同渠道管理的农业投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥最大的效益。明确各部门的职能，可由财政部门对支农资金进行统一管理和统筹安排，计委、科技和农业主管部门具体负责资金的使用、安排及实施、后续管理等工作。科学界定各级政府在农业和农村发展中的财权与事权。从长期看，凡属于全国农村的公共产品，理应由中央财政供给；凡属于地方性的公共产品，理应由地方财政供给。但从近期来看，鉴于欠发达地区及粮食主产区县乡财政严重困难的实际情况，可重新调整县乡财政的职能定位，加大中央财政的转移支付力度，明确中央和省级政府近期在上述地区财政支农中的主体地位，以保证这些地区农村公共产品能够稳定增长。

3.整合财政支农资金使用方向，是提高财政支农资金效益的有效途径。根据财政支农目标和重点，要逐步改变过去财政支农资金渠道多，分类不合理的状况，按照建立市场经济体制和公共财政体制框架的要求，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性，即主要用于支持农村公益设施建设和农村社会事业发展方面的资金，目前可以归并此类的资金有：支援不发达地区资金、农村公共基础设施建设资金、农村教育、医疗卫生和文化方面的支出、农村税费改革转移支付等。