钢铁产业调整振兴规划中期评估

2008年四季度至2009年一季度,受国际金融危机冲击和国内经济增速减缓的影响,中国钢铁工业面临严峻的经营环境,市场需求急剧萎缩,企业经营状况恶化,出现了比较严重的全行业亏损。针对这一严峻的形势,2009年3月20日,国务院《钢铁产业调整和振兴规划》,其中提出了6个方面的规划目标和11条措施。

在国家经济刺激计划及《钢铁产业调整和振兴规划》的推动下,国内钢铁市场逐渐回暖,市场需求迅速回升,产量也随着快速恢复,企业经营状况逐渐转好,行业企稳回升的总体趋势更加明朗。现阶段钢铁工业的复苏一定程度上是国家刺激政策作用的结果,钢铁工业在未来的发展中还面临许多不确定因素,加快行业结构调整的任务十分紧迫。

一、钢铁产业调整与振兴规划实施效果评估

(一)钢铁产业保增长的目标实现,经营状况显著改善

在积极财政政策、适度宽松货币政策背景下,钢铁产业调整振兴规划扩内需的作用显著,国内粗钢表观消费量增长迅速,钢铁工业生产增速显著加快,钢铁企业盈利情况好转。2009年1―12月,粗钢的表观消费量为56542万吨,比上年同期相比增长了22.16%,国内消费需求的增长非常强劲。受消费拉动的影响,钢铁工业生产强劲复苏,2009年1―12月,粗钢产量为56784万吨,同比增长13.5%。

从工业增加值情况看,2009年5月份开始,黑色金属冶炼及延压加工业工业增加值的当月同比增速显著加快,2009年7―12月增速分别为10.1%、13.3%、16.5%、25.1%、27.1%和21.5%,黑色金属冶炼及延压加工业工业增加值2009年1―11月累计同比增长了8.8%。保增长的目标已实现。

从经济效益情况看,全行业从5月份实现月度扭亏后,6―11月份均保持盈利。2009年1―11月份,黑色金属冶炼及延压加工业实现利润总额811.6亿元,比1―8月份增加了357亿元,销售利润率上升至2.07%,比1―8月份的1.71又上升了近0.3个百分点,与2008年年底和2009年年初整体亏损的局面相比有很大的改善。需要进一步指出的是,汽车产业调整和振兴规划中刺激汽车需求爆发性增长的同时,也拉动了对汽车用钢特别是汽车薄板的需求,高端汽车薄板供不应求。

(二)节能减排工作取得一定进展,但任务依然艰巨

重点大中型企业节能减排各项指标进一步改善,但也存在一些问题急需解决。2009年重点钢铁企业总能耗在产量增长11.2%的情况下增长5.2%,吨钢综合能耗为619.4千克标煤,同比下降1.7%,吨钢耗新水4.4吨,同比下降12.8%,外排废水总量下降13.7%,二氧化硫和烟尘排放同比减少4.9%和7.9%。但是,我国重点企业烧结工序能耗、固体燃耗、转鼓指数均未达到国家清洁生产基本水平;目前全国只有35座烧结机有烟气脱硫设施,年脱硫量仅8万吨;煤气余压发电装置(TRT)发电能力偏低,2009年才达到25kwh/t,与设计能力差距很大。

(三)淘汰落后相对顺利,兼并重组工作进展相对缓慢,集中度不升反降

《规划》实施以来,淘汰落后产能的工作相对顺利,2009年1―10月,河北省已经淘汰400万吨落后的炼钢产能,2009年全年,全国已经淘汰落后炼钢产能1691万吨,淘汰落后炼铁产能2113万吨。

兼并重组工作方面虽然取得了一定的进展,但整体上看进展缓慢,市场集中度不升反降。从整体上看,跨省兼并进展依然缓慢,地方政府强力推进本地钢铁企业重组,从河北钢铁集团、山东钢铁集团与陕西钢铁集团的组建来看,主导兼并的企业管理水平和效率并不高,在山东钢铁集团的组建过程中甚至出现地方政府强力推进低效率企业兼并高效率企业的情况。企业规模扩大要求更高的管理能力,否则会出现规模不经济的情况,低效率企业之间的兼并重组,其效果还需时间的进一步检验。政府强力主导的重组,后期的整合将相当困难,2009年鞍本整合再度陷于停滞状态。此外,由于湛江、防城港沿海钢铁精品基地项目暂停,宝钢与广东钢铁企业、武钢与广西钢铁企业的兼并重组也进展缓慢,并进一步影响到钢铁产业布局的优化。

2009年,中国钢铁工业市场集中度不升反降。2008年前5家企业粗钢产量占全国产量28.5%,2009年,前5家企业粗钢产量占全国产量的占比进一步下降为26.6%,与45%的规划目标值差距很大。

(四)钢铁行业整体过剩局面大大缓解,结构性过剩依然存在

从整体上看,在政策和调整振兴规划作用下,固定资产投资高速增长,钢材市场(尤其是建筑用钢材市场)需求快速回暖,2009年全年的表观消费量预计在56542万吨左右,7―10月,粗钢产量维持在5000万吨以上,粗钢产能利用率至少在85%以上。行业整体产能结构性过剩问题依然较为严重。当前,主要钢铁企业或重新布局,或在原有规模上扩大产能,增加的品种都是高档次的板材,板材市场的高水平重复建设问题有继续加重的倾向。2009年国际市场急剧萎缩,全年月板材出口同比下降58.9%,而扩内需政策主要拉动的是长材的需求,国内板材需求增长难以弥补外需急剧下降所带来的需求不足,产能过剩的局面依然存在。但是,在《规划》中,对于板材的产能过剩问题并没有解决措施。

(五)中小企业产量占比明显提高,板管带比率下降

从品种看,受固定资产高速增长拉动,钢筋、线材、中小型钢、热轧窄钢带等相对低端的钢材品种增速大幅高于平均增速,低端品种钢材占比有较大的提高。从钢筋单月产量不断创出历史新高看,2009年的新增产能投资已陆续投产,生产能力还在进一步增加中。从产能增加情况看,2009年上半年不少大型企业开始把旧的长材生产线进行修复并开始生产长材,根据不完全统计,2009年新增产能棒材(含钢筋)1300万吨,在建1200万吨。与此同时,我国钢铁行业板管带比率显著下降,2008年板管带比为52.4%,2009年我国的板管带比已经下降至50.8%。从生产企业看,2009年1―12月重点大中型钢铁企业粗钢产量同比增长11.3%;而地方中小企业产量大幅上升了25.3%。2008年1―12月,地方中小钢铁企业粗钢产量占比为16.6%,2009年1―12月这一占比上升至18.2%。

(六)技术改造和自主创新取得了一定的成绩

2009年,钢铁企业和冶金装备制造企业积极努力,加快了技术改造和自主创新的步伐,并取得了一定的成绩。中国重型机械研究院有限公司承揽的JCOE生产线4000吨试管水压机项目已开工生产,该水压机为目前国内生产石油、天然气输送管道所使用的规格最大、装备水平最高的试管水压机。太重集团研制的ф325mm管轧机组项目中的全套设备均为自行设计制造,该机组不仅是目前国际上已投产的最大规格管轧机组,而且还实现了三辊管轧机大口径特厚壁无缝钢管生产工艺技术的重大突破。攀钢集团新钢钒炼铁厂烧结脱硫项目首次采用了成都华西科技公司研发的离子液技术,从目前的运行情况来看,脱硫效果良好,有效破解了钢铁行业烧结烟气脱硫的世界性难题。

宝山钢铁股份有限公司、宝钢集团常州轧辊制造公司研发的无缝钢管连轧用高抗疲劳大规格限动芯棒制造技术通过了专家鉴定,该产品的研发成功,对于打破国外产品垄断、满足高档次无缝钢管尤其是大规格石油开采用油井管、电站用高压锅炉管的使用需求,具有重要的意义。

(七)在促进企业“走出去”、增强资源保障能力工作上取得了一定成效

2009年,在《规划》推动下,钢铁企业积极实施“走出去”战略,增强资源的保障能力。比较重要的成果有:4月29日,华菱集团收购澳大利亚FMG公司的17.34%股权完成交割,成为该公司第二大股东,并获得一名董事席位;6月23日,鞍钢集团增持金达必公司的计划获得批准,鞍钢成为该公司第一大股东;7月20日,澳大利亚CXM公司向武钢定向增发股票,武钢成为该公司第二大股东;7月20日,武钢与加拿大CLM公司完成收购项目的交割,武钢成为该公司最大股东,并获得Bloom Lak项目25%的股权及50%的产品;8月28日,包钢与澳大利亚CXM公司签约合作开发班格鲁项目,双方各占50%的股份;11月7日,重钢矿产开发投资有限公司决定将以不超过2.58亿美元的对价投资亚洲钢铁,获得后者增发的60%的股权;11月23日,宝钢以2.85亿澳元收购澳大利亚Aquila公司15%股权,成为该公司第二大股东;11月30日,武钢出资4亿美元认购巴西MMX公司的股份,成为该公司第二大股东。

(八)在促进钢铁产品出口方面作用有限,实施公平贸易政策上已有所作为

2009年4月1日起,我国提高了部分钢材产品的出口退税率,这一政策虽然在一定程度上对缓解出口市场的急剧下滑起到了一定的作用,但从整体上看作用有限。2009年1―12月份我国钢材出口2460万吨,同比下降58.5%。《规划》在促进实施公平贸易、为国内钢铁企业创造公平竞争的市场方面已有所作为。2009年6月1日,商务部公告,对原产于美国、俄罗斯的进口取向电工钢进行反倾销调查,并对原产于美国的进口取向电工钢进行反补贴调查。这是中国首次对进口产品进行反补贴调查,也是首次对来自一个国家的进口产品同时进行反倾销和反补贴调查。12月10日,商务部做出初步裁定:初步认定原产于美国和俄罗斯的进口取向电工钢存在倾销,原产于美国的进口取向电工钢存在补贴,中国国内取向电工钢产业受到了实质损害,而且倾销、补贴与实质性损害之间存在因果关系,并决定自2009年12月11日起对进口自美国和俄罗斯的取向电工钢征收相应的保证金。

二、《规划》实施中存在的主要问题

(一)《规划》中关于钢产量控制目标设定存在的问题

《规划》目标中关于我国2009年表观消费量4.3亿吨、产量4.6亿吨的判断和预测,与实际运行情况存在很大的差距。2009年,我国粗钢表观消费量和产量均在5.7亿吨左右。按照《规划》的数量进行调控,那么将会出现比较严重的供不应求。如果2010年GDP维持9%以上的增速,固定资产投资增速至少要维持20%以上,消费增长将维持在15―17%的水平上,那么对粗钢的需求将会超过6亿吨。目前,我国处于重化工业化阶段,同时也处于城市化中期的快速发展阶段,这就决定在未来很长一段时间内(6―12年)用钢需求还将持续增长。此外,需要指出的是,我国统计的产能是理论产能,在正常状态下我国钢铁行业的产能利用率在80―85%之间,超高90%都是出现市场严重供不应求的年份。经济周期性波动中,产能利用率下降10%甚至更多,都是市场经济中的正常现象,在判断产能过剩时应当谨慎。

为了进一步考察规划目标的合理性,我们考察部分工业化国家人均粗钢消费量的峰值,在已完成工业化的经济大国中,日本人均粗钢消费峰值是最高的。主要原因在于,同欧美发达国家相比,日本作为后起工业化国家,采取追赶战略发展经济,在快速工业化阶段,钢铁消耗强度高于先行工业化国家。中国现阶段类似于当年的日本,人均表观消费量的峰值将显著高于英国和法国。即便考虑高效钢材的推广和替代材料的使用,人均消费量的峰值也会在550公斤以上(2009年人均粗钢消费量为429公斤),那么中国粗钢消费量的峰值将在7.5亿吨以上。

(二)淘汰落后产能政策实施中存在的问题

《规划》在界定落后产能时,将设备规模作为重要标准的做法将会带来一些不良后果。这将导致小企业避免被淘汰而投资相对大规模的设备,使产能过剩问题在一定程度上加重。建议淘汰落后产能以环保、能耗等技术经济指标作为标准,不以企业、设备规模一刀切。《规划》中一刀切淘汰1000立方以下的高炉欠考虑。450立方以上的高炉和50吨以上转炉,同样可以达到国家的环保要求,也可以达到良好的技术经济指标。我国在1000立方以下高炉使用上研发了许多先进适用性技术,对于冶炼中国特有的低品位多杂质的铁矿具有特殊的技术优势,一刀切地将其淘汰,将会在很大程度上加大对国外铁矿石的依存度。此外,“严格限制产能投资,新建产能投资以淘汰落后产能为前提”的政策,往往导致一些并不必要的重组,同时也增加了兼并重组的难度和代价。这一政策使得一些原本没有重组价值的企业,具有了“独特”的价值。这一政策也使得这些低效率企业在重组过程中谈判能力有了极大的提高,兼并重组方面需要付出更大的代价,在整合过程中也面临更多的困难。

(三)“行政主导”、“扶大限小”倾向在一定程度上会降低兼并重组的效率

在振兴规划中,我们可以看到行政主导、扶大限小仍是兼并重组政策的主线,这些政策将影响兼并重组的效率。国外钢铁产业重组是充分的市场化运作,因此保持了很高的重组效率。而我国主要依靠国家产业政策导向与地方政府权力。1996年以来,我国钢铁工业重组联合的近70起,而取得实效的不足30%。《规划》中明确指出推动鞍本集团等企业的实质性重组,实际上反映了以上企业集团在重组后整合进程缓慢,资源整合效率低下的问题。在“扶持大企业、限制小企业”的政策导向下,一些地方政府为了避免本地企业被政策边缘化,也为了获取更多的政策扶植,倾向于将本地钢铁企业拼凑在一起。河北钢铁集团、山东钢铁集团的组建实际就是出于这样一种目的。这种兼并有异于高效率企业对低效率企业的兼并整合,往往是几家效率并不高的企业在形式上的组合,即便是行政强力推动下实现了财务、采购和销售上实现了整合,地区垄断能力得到了提升,但核心能力的提高有限。

三、对策建议

(一)应加强对未来钢铁工业发展环境及发展趋势的研究

目前我国实施的财政刺激和投资拉动政策是不可持续的,经济的真正复苏还必须依靠经济增长方式转变与经济结构的调整。经济增长方式改变和宏观经济结构的调整,会对钢铁产品的需求数量与需求结构产生极大的影响,从而对钢铁工业发展产生长期深远的影响。目前《规划》对此研究不足,需要进一步详细深入的分析,为在《规划》推进过程中调整和改善实施细则提供支持。

(二)应充分发挥市场机制的基础性作用

我国的产能过剩问题在很大程度上是体制扭曲下地方政府不当干预企业投资行为造成的,治理产能过剩更需要推动经济体制改革,约束地方政府的不当干预,完善市场体制、充分发挥市场机制的基础性作用,而不是以总量控制来直接代替市场的协调机制。由于我国市场体制还不完善,地方保护与行政干预往往使得市场竞争的优胜劣汰机制大打折扣。在《规划》中,淘汰落后产能和推进兼并重组主要依靠行政性手段,很大程度上也是出于短期内政策可操作性方面的考虑。从长期看,淘汰落后产能、推动市场集中和造就高效大规模企业还必须依靠市场优胜劣汰机制充分发挥作用。因而,《规划》需要更多考虑如何建立和完善公平竞争的市场体制及如何让市场竞争优胜劣汰机制充分发挥作用。

(三)需要补充和完善的政策措施

一是在促进建筑钢材升级换代,修改相关设计规划和生产标准的同时,还应考虑从需求侧出台相应政策进行引导,充分考虑消费方的经济动机,通过补贴高性能节材型建筑钢材的消费使用来引导消费。二是在制定落后产能标准和准入政策时,应以能耗和环保指标为主,避免以政策的部门对技术、规模和企业的选择来代替市场机制的选择。三是调整技术进步及技术改造专项资金的投入方向,加大对钢铁企业自主创新和新产品开发活动的支持,为对钢铁企业的自主技术创新和新产品开发提供更多的补贴。四是建设钢铁产业信息披露平台,制定“建立产业信息披露制度”的实施细则,让行业内企业更容易了解市场信息、产业内动态及行业内产能投资状况、技术和装备发展动态等。五是适当放松对新建项目的严格控制,特别是适当放松对符合产品结构升级和优化产业布局要求的沿海精品钢材基地项目审批控制。六是须落实煤气余压发电的上网问题。煤气余压发电不能顺利上网,严重制约了余压发电设备的充分利用,影响到钢铁行业的节能减排工作,应当制定切实可行的措施保障余压发电顺利上网。

(作者单位:中国社科院工业经济研究所)