反贫困的金融政策选择

内容摘要：反贫困最重要的一个手段就是投入资金。目前对反贫困的资金投入方式主要有：财政扶贫和金融扶贫（信贷扶贫）。前者带有政府转移的性质，基本上是无偿的投入，而后者是按照一定市场原则，是一种开发式扶贫，即资金的使用要有效益，并可以按照市场利润反映出来。本文主要是从后者的角度来讨论反贫困问题。首先对可以利用金融手段扶助的贫困对象进行分析，接着重点对政府利用金融手段反贫困进行了经济学分析，并给出了一个博弈论的分析框架，利用该分析框架对我国目前的反贫困的金融政策现状进行了分析，然后在这些分析的基础上，给出了一些有参考价值的政策建议。

关键词：反贫困 金融政策

通过制定金融政策来促进政府反贫困的任务主要是指在一定的金融政策的指导下，使信贷资金流向贫困人口，通过外界的力量增加贫困人口的可以利用的资本存量，使贫困人口的收入增加。

我国目前扶贫的金融政策分析

我国目前扶贫的金融政策主要是瞄准地区的贫困人口，为他们提供信贷资金。这种提供主要有两种方式，一是政府直接利用扶贫贴息贷款政策，为贫困人口提供低于市场利率的信贷资金；二是小额信贷扶贫政策，利用民间资本，农户自治管理，在小范围内以市场原则提供信贷资金。我国对扶贫资金的投放采取瞄准地区的政策，主要是因为这样可以有效地降低交易成本。而贫困地区主要分布在乡村地区，而城市虽然有贫困人口，但不够集中，政府针对这部分人口的信贷投入成本较高（政府为了识别出真正的贫困人口要面临巨大的信息收集成本）。所以目前我国的信贷投入主要是在乡村地区。下面以博弈论框架为基础对我国目前在乡村地区实施的两项金融政策进行分析。

扶贫贴息贷款

为贫困地区具有正常劳动能力的穷人提供扶贫贴息贷款，帮助他们发展生产，增加收入，是1986年以来中国政府所采取的一系列扶贫政策的一个重要组成部分。12年来扶贫贴息贷款的规模不断扩大，已累计投入578.5亿元。1994年以前扶贫贴息贷款，瞄准的主要是贫困地区的生产性企业。这说明扶贫贴息贷款首先是瞄准区域的，这样可以防止影响其他非贫困地区的金融市场，而地方政府拿到有限的扶贫资金不是首先从公平的角度，贷给贫困农户（我国的扶贫主要是指对农村的扶贫），而是首选生产性企业。这是由于技术和制度的因素，投资农业的生产率较低。但是这些企业并没有太好的效益，扶贫资金的还款率很低，有许多人从管理、技术和市场的角度认为贫困地区的企业没有高的生产效率。还有个制度上的原因，就是当资金利用效率低的时候，政府没有采取惩罚行动，而是继续投入，希望能够改变现状，但这给了这些企业一个坏的信号，即政府不会不管企业的死活，即使政府发出了惩罚的威胁，也不一定会实行，因为这是政府的企业，尤其是在贫困地区，企业倒闭会引起更多的社会问题，这时企业亏损倒成了获得政府资金的筹码。这可能是大多数改革前国有企业的弊病。《国家八七扶贫攻坚计划》出台以后，要求扶贫贴息贷款主要应该瞄准贫困户，重点支持农村中的种植业、养殖业和以当地农副产品为原料的加工业中效益好、有还贷能力的项目。然而在扶贫贴息贷款的使用上，地方政府有较大的发言权，地方政府出于自己的利益最大化，可能会采取寻租的策略。所以在实施过程中出现了两个突出的问题：扶贫贴息贷款投向严重偏离扶贫目标；扶贫贴息贷款逾期未收回比例大。据国家审计署对1994～1996年中央扶贫贴息贷款的审计结果表明，593个国定贫困县扶贫贷款用于种养业的平均比例为37%，有些地方只有10%左右。用于种养业的贷款大部分被非贫困人口“截获”。抽查山西省大宁县100户种养业贷款户，结果20户是村干部，80户是国家工职人员及其家属。据对部分贫困县的统计1994年至1996年到期应收回贷款15.2亿元，实际收回贷款3.9亿元，资金到期回收率仅为26％。当资金的使用者消极使用时，政府没有积极性进行惩罚，因为进行惩罚的话，就没有寻租的机会了，只要资金的使用者预期到政府一般会选择不惩罚的话，消极使用资金就是一个最优选择了。

小额信贷扶贫

小额信贷扶贫是目前国际上比较流行的扶贫到户的制度安排，我国从1997年以来，开始在各地进行小额信贷扶贫试验，有一定积极的效果。从目前的情况看，基本是借鉴孟加拉乡村银行（GB模式）的经验，并在这个基础上结合各地区的实际情况进行了某些方面的调整。比较成功的试点有著名经济学家茅于轼在山西省吕梁山区的一个小村庄(山西省临县湍水镇龙水头村)所进行的信贷扶贫试验，中国社科院农村发展研究所在河南省易县和商洛地区丹风县等地区搞的试点。这些试点能够取得成功主要是在于：采取了农户自治的性质，自我管理，互相担保。在这种形式下，农户直接管理可以首先解决信息问题，可以有效地识别出贫困人口，还可以避免在资金贷出去以后农户的道德风险，这是因为农户互相担保，风险均摊，每个人都有监督别人用款的动机，并且农户的信誉对于获得贷款的可持续性很重要，没有信誉的农户很难找到担保人的，也就借不到贷款。这种小额信贷可以在比较小的范围内，还在于我国的广大农村地区还是个乡土社会，在这样的社群里，信誉的规制作用较强。并且这种信誉只是对乡土社会中其他平等的主体，在对于同政府的交易中，农户的机会主义动机更加强烈，因为农户预期政府不会采取惩罚的行为。这些试点的资金大多来自于民间和国外的捐款，所以没有政府的干预，也就不存在政府与贫困农户的博弈。这些信贷资金的利率一般也比较高，接近或高于市场利率，可以覆盖管理费用，甚至还有一部分利润，管理者可以从中获得一定的收益，并能够保证资金的保值和增值，这样资金的连续性便得到了保证。但在另外一些试点，小额信贷的效果并不突出，主要由下列原因造成的：较多地利用了现有的政府组织资源；主要集中于信贷服务，中国借鉴的GB模式其实是典型的多目标小额信贷，但在具体操作上比较重视信贷服务；贷款仍然存在利率补贴。国外的小额信贷主要是非政府组织资助和实施的，政府只起非常有限的作用，而在这些地区小额信贷试验的资金来源主要是扶贫贴息贷款或者地方财政提供的财政扶贫周转金，组织系统自然不同程度地依赖于政府组织，或者是直接依托于政府的某个部门，或者直接聘请部分政府官员作为工作人员。由于政府的参与较多，又有一定的利率补贴，前面所说到的寻租问题仍然存在，非贫困农户对这些资金的截留，使得小额信贷资金的扶贫效果在这些地区并不明显。虽然这些地区的小额信贷在贷款收回率上可能较高，但这是因为在操作过程中，比较重视贷款的抵押，同时由于在局部地区的乡土社会里个人的信誉也起到一定的作用。总的来说，对于小额信贷在范围较小的地区(比如一个自然村或一个乡)能够起到较好的效果，但是是否能够推广到较大的地区，是需要进一步考虑的。将小额信贷推广首先遇到的是资金来源的问题，依靠民间的和国外捐赠的资金总是有限的，依靠贫困地区的自我积累又是非常缓慢的，如果较多地利用政府的资金，政府自然又会参与进来，结果影响了小额信贷的自治性质。况且如果地区扩大以后，超出了乡土社会中信誉所能影响的范围，这又会影响贷款的回收。

有关建议

政府有责任制定适当的金融政策来解决贫困人口对资金的需求问题。贫困人口得不到用于生产性投资的资金主要有两个原因，一是因为地方政府在使用国家的信贷资金可能会寻租，使资金流向非贫困人口；二是正规的金融市场通常把穷人排斥在外。想获得资金的穷人也可以分为两类：一类是资金的使用效率比较低，难以承担正常的市场利率，因此需要政府的补贴；另一类是资金的使用效率比较高，可以承担正常的市场利率，但由于没有渠道从正常的金融市场上获得资金，只有通过政府或者高利贷解决。对于第一类人政府只有直接干预，给予他们一定的利率补贴；而对于第二类人，政府可通过制定相应的政策，利用市场解决。所以我国目前的金融政策选择仍然是政府有选择地对某些贫困人口进行贴息贷款，发动民间资本满足第二类贫困人口对资金的使用。但是为了克服这些政策在执行中所发生的问题，我们必须做到以下两点：

立法规范政府的信贷资金投放行为

政府为了穷人可以获得发展生产的资金，不得不介入金融市场，但是如何介入才能真正让应该获得资金的穷人获得急需的资金呢？首先通过调整宏观金融市场是不可行的。由于我国的贫困人口分布较为集中，采用“区域瞄准型"的资金投入方法，可以节约识别穷人的交易成本。但是这种资金投入方法需要借助地方政府的积极参与，地方政府除了反贫困以外还有自己独立的利益，它有可能偏离中央政府的目标。为了保证地方政府不采取寻租的方式，中央政府应该规范自己的行为，比如以贷款回收率的高低，作为发放下一期贷款的依据，并且坚定的执行这一方案，这样可以给地方政府一个肯定的预期，如果不把资金用在扶贫上，将会获得较少的贷款，甚至会失去寻租的机会（得不到中央政府的贷款）。地方政府贷款给贫困家庭的行为也需要规范，应该让获得资金的贫困家庭相信，不积极使用资金，要受到惩罚。这种惩罚，当然只是剥夺其用于发展的资金，而不是保证其温饱的资金。规范政府的行为最重要的手段是通过立法，而现在我国目前仍然不存在一套针对贫困地区使用信贷资金的法律规章制度。对贫困地区的信贷援助多是出于政治和道德上的考虑，这无形中给予了地方政府一个“预算的软约束”，这通常会导致资金的利用效率较低。而贫困地区的贫困人口也经常把这种信贷资金的投入与国家的救济混在一起，消极使用这些资金，所以如果可以通过法律的形式，给地方政府和贫困家庭一个稳定的预期，并改变他们的收益矩阵，使他们认为采取不寻租和积极使用资金的策略才是最优的。

发展民间金融

政府直接参与金融市场容易产生许多问题，比如寻租和资金利用效率低下。但如果利用民间金融市场既可以解决资金的来源问题，还可以解决一部分信息不对称问题，贫困人口可以低成本地从金融市场获得资金，并在市场的压力下，积极地使用资金。前面讲到的小额信贷其实就是一种利用民间金融的例子。发展民间金融必须减少政府的干预，政府不需要投入资金，也不需要进行利率补贴，也不需要利用自己的组织资源进行管理，而只需制定一定的法规，进行监管，防止风险的积累和非法集资。利用民间金融进行融资的贫困人口属于能够承担得起市场利率的那种类型，因此不需要政府进行利率补贴。在民间金融市场上的交易，信誉可以起到较好的规制作用，可以减少道德风险的发生。民间金融机构可以较低成本的获得穷人的信息，可以有效地避免逆向选择的发生。总的来说政府应该大力发展民间的金融机构，对于原有的地方小型金融机构，比如：农村信用社，城市商业银行等，可通过适当改制将其民营化；大胆利用民间资本来进行扶贫融资，鼓励相互担保和互助合作，对于政府参与较多的小额信贷项目，在适当时机政府要选择退出。对于现在已经取得成功的小额信贷试点，政府并不要急于推广，如果这是一种高效的制度创新模式，它可以在民间自发演进，政府应该做的是培育合适的生存环境，比如给予一定的合法地位，让它们参与同国有金融机构的竞争；建立一些公共机构为一些贫困户贷款提供抵押担保；将民间的金融机构纳入正规的金融监管体系，并考虑提供再保险机制。

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