以产品为导向的环境法律责任

作为城市发展的副产品，垃圾问题已经成为现代大都市的顽疾，在中国这一问题尤为严重。“中国除县城之外的 668 个城市中，有 2/3 的城市处于垃圾包围之中，1/4 已经无垃圾填埋堆放场地。全国城市垃圾堆存累计侵占土地超过 5 亿平方米，每年的经济损失高达300 亿元。”〔1 〕“垃圾围城”已经成为城市发展中无法回避的问题。为应对这一问题，早期的解决方案遵循污染治理的思路，主要进行垃圾处理设施和处理工艺等技术方面的研究，以期尽量实现垃圾的无害化处置，如研究无害化填埋、堆肥以及高效率的焚烧等技术措施; 出于对“末端治理”模式局限性的更多认知，新的研究开始转向污染预防的思路，秉承“源头控制”的理念，从垃圾管理政策和法律上研究如何从前端进行有效控制，以减少城市生活垃圾的产生量，从而缓解处理的压力，如“从摇篮到坟墓”的固体废物全过程管理概念的提出，以及对生产者延伸责任制度等的探讨。从实践中看，我国当前应对城市废物危机的措施主要还集中在上述早期的技术方案的改进上，如改进垃圾的清运设施，将无序的垃圾堆放纳入有序填埋并进行卫生处理或者堆肥，以及变填埋为焚烧等。随着我国经济的发展以及人口迅速向大中城市聚集，大中城市垃圾的总量不断增长，城市越大，垃圾处理的压力也就越大，同时城市越大，往往土地也越稀缺，这就出现了越是垃圾处理场地缺口大的城市越是无地可用的悖论。正因为如此，大中城市变垃圾填埋为焚烧，大修垃圾焚烧厂是近年来的主导思路。然而垃圾焚烧厂由于焚烧产生的一级致癌物二噁英难以消弭，大有变环境问题为社会问题之势。〔2 〕

为此，笔者认为城市废物危机问题的解决不能局限于垃圾问题本身，“垃圾围城”表面上看似是政府垃圾处理能力不足问题，实质上则是环境法现有的框架体系和责任模式必然会引发的顽疾，本文拟对这一问题进行探讨，以探求破解“垃圾围城”之道。

一、城市垃圾处理法律责任体系的历史沿革

垃圾伴随着人类的出现而出现，最初人类活动产生的垃圾基本可由大自然进行自我消解，城市出现以后就不一样了，“这种自然生态的循环被城市化的发展阻断，仅仅作为人类活动与自然界相联系中一个因素的垃圾，已经逐渐地变成了废弃物。”早期的城市在环境卫生上没有任何管理，人们安定下来不再迁徙所导致的人口聚集产生了大量的废弃物，这些废弃物就被随意地丢弃在城市各处，道路脏乱不堪，一下雨“街道就变成了满是腐臭垃圾的臭水坑”。〔3 〕大工业化生产的出现更是加剧了这种状况，伴随着产品的日益丰富，城市废弃物越来越多。在工业革命后，北美与欧洲都经历了类似的公共卫生危机: 大量简单堆放的垃圾造成了城市卫生条件日益恶化，水源被污染、传染病流行都使城市变得令人窒息。这种状况直接导致在 19 世纪晚期的社会改革运动，人们强烈要求政府改进城市公共卫生服务。这一诉求的直接成果便是使得市政废物的收集和处理成为地方政府的核心职能之一，从而使政府承担了城市垃圾处理的法律责任。〔4 〕例如法国 1885 年 4 月以法律的形式创立了城市税，“从此，个人不再承担清扫道路的事情。这些工作由政府部门交给养路工人去做”。〔5 〕由此，城市的垃圾处理经历了无人管理到“各人自扫门前雪”再到政府负责管理的这样一个历程。类似的情况也出现在中国，据资料显示，“北平和平解放时堆积在太平仓、天安门、顺城街一代的垃圾山几乎与城墙一样高，儿童们爬上‘垃圾山’登城玩耍，住在附近居民外出或回家也都要‘翻山而行’……市区内较大的‘垃圾待运场’有 31 处，乌烟瘴气，满目疮痍。”〔6 〕新中国成立之后，各项与公共卫生环境有关的法律法规开始完善，并逐渐形成法律体系，而承担城市垃圾处理法律责任的同样是政府。虽然由政府承担城市垃圾的处理责任在很长一段历史时期内成效斐然，但是进入 20 世纪以来却显得越来越力所不逮。主要原因之一在于城市垃圾的组成产生了重要变化: 20 世纪初家庭所丢弃的废物主要是煤灰，〔7 〕现在则主要是消费产品和包装。〔8 〕( 参见图 1) 城市垃圾的成分在迅速变化，但由政府承担垃圾处理的法律责任的模式却基本上没有变化。〔9 〕面对日益多样化的垃圾成分和日益庞大的垃圾数量，政府越来越显示出缺乏处置现代垃圾的足够的专业知识和足够的人力物力资源。同时，传统市政废物的处理方式除了造成环境污染和对人体健康的影响之外，还导致了大量有价值的物质因为被填埋或者被焚烧而得不到最有效的利用。由此，“美国和加拿大的政策制定者开始认识到，地方政府没有有效管理特定市政废物的能力和资源”。〔10〕

同样的问题也出现在我国，基于政府承担垃圾处理责任的设定，政府在应对城市废物危机的过程中起着主导作用，采取的主要措施就是填埋或焚烧。然而“填埋”遇到了场地匮乏的问题，“焚烧”则遇到了最棘手的二恶英排放问题，目前学界解决“垃圾围城”的理论研究大都集中在如何完善政府承担垃圾处理法律责任的方式之上，期望能依靠政府职能的改善与拓展来解决这一问题，但却忽视了政府职能范围扩展的有限性与现代社会废物增长的无限性之间的根本性矛盾。因此转换解决问题的视角，探寻城市废物危机的法律根源就显得尤为重要。

二、城市废物危机根源: 传统环境法律责任体系的根本缺陷

从最早的垃圾随意弃置到城市化导致人们不得不面对垃圾的困扰，以及当工业化极大加剧这一矛盾后，人们从自扫门前雪到要求政府承担这一职责，最终以法律的形式，使得城市的卫生管理成为市政管理的核心内容之一。垃圾经过政府收运和清理，从人们的视线中消失，城市变得干净起来，似乎一切都圆满地解决了。然而，尽管被多数人忽略，事实上被政府运走的垃圾并没有真正的消失，大都只是被运到城市的边缘填埋。“在过去，工业界很少关注其产生的废弃物的数量或种类，公众对这些废弃物对环境的影响也知之甚少。这些废弃物通常被排入空气或附近的河里或被填埋。过去认为弃置的废弃物会通过在空气或水的稀释或地下的填埋而逐渐消失，但事实上这些废弃物却又反过来影响人类。”〔12〕以中国为例，随着中国经济飞速发展，城市不断扩张，人口越来越稠密，城市的土地越来越稀缺，垃圾围城才日益成为一个严重的问题。一方面，垃圾场的容量已经远远不能满足废弃物的存放和填埋需求; 另一方面，填埋和堆放的固体废弃物已经产生巨大的环境危害，而这种危害已经随着垃圾填埋场与居民区的距离越来越近而日趋严重。

当回顾这一切时，我们发现城市废物问题只是被延缓，而从未被真正解决。追寻城市废物产生的源头，会发现它根植于现代社会生产、消费和处置的线性模式中。“每年数以亿计的产品从工厂生产出来，经过消费者的手，然后被送进填埋场和焚烧炉。……工厂生产的大部分的产品仅仅是暂时的被消费者使用，消费在产品从生产到最终处置的整个过程中仅占有很小的一个部分，产品中所用的物质只是产品功能的载体，随着产品废弃而成为垃圾。在这种线性的产品链中，现有的法律规制模式使得废物处置的成本以及处置带来的环境影响都外化给地方政府以及一般纳税人承担，产品的生产者则受益于这种模式。”〔13〕基于这种环境法律责任体系的设置，生产者越快的将原材料制造成产品，越快的将产品升级换代，并吸引消费者越快地废弃旧产品和再次购买新产品，就能获得越多的利润，而无需承担相应的不利后果，因为法律规定由政府来承担产品废弃后的垃圾的处理，这也直接导致了我们面临的“大量消费，大量废弃”的社会现实。同时，这样一个线性过程大致可以分为生产、消费和废弃这样三个阶段，传统的环境法律责任体系基本上只关注生产阶段的环境问题规制，如对生产过程中的废水、废气以及废渣的排放进行规制。〔14〕而当产品被生产出来并被消费者购买以后，生产厂商的环境法律责任却消失了。这就造成一种荒谬的现实: 同样是对环境和人体健康有危害的物质，如果是在生产阶段排放出来的，会受到严格的法律规制和监管; 而当这种有害物质是产品的组成部分或者其中的一种成分时，则没有任何规制。事实上，当这些产品在消费者使用时或者是废弃后成为垃圾被填埋或者被处置时，有毒有害物质同样会排放出来。

因此，传统的环境法律责任体系实际上是一种割裂型的法律规制模式，一方面将产品的利润赋予生产者，而产品消费后造成的麻烦———废弃物———交由政府来进行处置; 另一方面则将产品的各个阶段分割，环境管制的目标主要放在生产阶段的污染物排放上。在这两重割裂中，后面一种割裂是最根本的，可以说，正是因为对环境问题的认知主要限于生产中的排污行为，导致了在产品成为废弃物时找不到责任主体，从而只能让政府来承担兜底的环境法律责任。但是面对现代社会种类繁多且日益复杂的城市垃圾，政府越来越力不从心。因此，在割裂的法律规制模式下，随着自然资源源源不断地通过生产消费和处置的线性过程变成废弃物，加上高科技的发展导致了越来越多的有毒、难以降解的废物的产生，城市废物危机的出现只是早晚的问题。

三、应对城市废物危机: 从“场址基础型环境法律责任”到“产品导向型环境法律责任”

20 世纪中叶，随着工业的发展和城市的繁荣，西方工业化国家出现了严重的环境公害事件。广泛的环境问题引起了民众的抗议和群体运动，从而推动了议会制定应对的环境政策和法律，这也是现代意义上的环境法的发端。从环境法的这一产生历程中可以发现当时困扰公众的大多是工厂生产过程中造成的污染，相应的环境立法也主要是以控制污染为核心而制定的。而直到今天，环境立法仍基本上延续了这种规制模式，它忽略了资源开采、产品生产、产品消费及最终处置等各个阶段之间的内在联系性，将各阶段割裂管理，并主要关注生产阶段的污染排放问题，政府的环境法律责任在于监管工厂的烟囱和排污管口，生产者则要保证自己的污染点排放符合强行性的环境标准，形成了以政府管制企业，解决点源污染为主的“场址基础型环境法律责任”( facility － based environmental responsbility) 模式。〔15〕相较于问题的出现，法律的变迁总是要滞后一些。当工业和能源制造产生的污染仍然是重要的污染源的时候，消费后废弃物的环境影响在过去二十年间变得越来越重要起来，传统的关注点源污染的环境政策与法律不再足以满足人类健康和环境安全的需要。面对日益严重的现代城市废物危机，应该是到了关注传统法律责任体系的缺陷并做出改变的时候了。“我们已经认识到处理和填埋废弃物方面存在的根本性问题，某个环境问题的解决可能变成另一个新的环境问题。我们必须在源头上削减废弃物，不让这些废弃物从一个地方转移到另一个地方。”〔16〕“垃圾围城”的解决，需要对废弃物的产生过程进行重新考量，找到一种更为综合性、系统性的方法，这同时也意味着，需要寻求新的环境责任分配方式。

从人类社会经济发展过程上看，生产与消费是经济系统运动中的两个紧密联系的基本力量。产品则是生产与消费阶段共同的基本内容，是连接原材料的开采、生产、消费和废弃物处理这整个过程的关键。所有的产品，不论是在其生产阶段、使用阶段、还是处置阶段，都会不同程度地对环境产生影响。〔17〕事实上，产品造成的环境污染和资源退化并不以工厂的边界为界限，即使有严格的环境标准，由于累积性效应，当越多的产品生产出来时，环境污染和资源退化仍然会越来越严重。产品在整个生命周期中的这种多维的环境特性为环境政策与法律的制定者提出了一个很有意义的解决问题的角度: 如果产品能够被同时看做是许多环境问题的源头，那么针对产品而采取的环境政策也应该会达到一举多得的效果。〔18〕最明显的例子便是废物的问题，虽然一些新型工艺如果在产品的生产阶段被采用可以大大降低产品废弃后可能释放的毒性物质，但由于生产过程中采用这些工艺会增加生产过程的成本或者环境影响，因此现实中生产者往往不会采取此类工艺，这就使得该产品的环境影响从生产阶段转移到了消费后的废弃阶段。由此，如果能够基于产品全生命周期的理念将降低环境影响的法律责任贯穿于产品的生产、消费和废弃的整个过程———尤其是关注产品末端的环境责任的实现，也即从现有的割裂型的“场址基础型环境法律责任”转变为“产品导向型环境法律责任”( product － orien-ted environmental responsbility) 模式，则可以促进政策的内在统一性，鼓励责任主体在整个生命周期中最合适的阶段采取降低环境影响的措施，从而保证以最小的成本减少产品的负面环境影响。因此，解决城市废物危机，要从源头上削减废弃物，这就需要将关注点转移到城市废物的根源———产品之上。

产品正式作为环境政策的关注对象始于 20 世纪 80 年代末，国外的研究尚处于探索深化阶段。在产品导向型环境政策的深化发展过程中，国外对产品导向型环境法律责任的研究开始兴起，以瑞典 Lund 大学一些学者在 20 世纪 90 年代初提出生产者延伸责任为标志。目前，生产者延伸责任理论已为部分国家所接受，并通过立法进入了实践领域。不过，对这一制度的争议还比较多，美国便提出了与之相对的产品全程管理责任理论。〔19〕从国内的研究情况看，我国学界，尤其是法学界目前对产品导向型环境责任的研究还极为有限，只有一些涉及生产者延伸责任制度的研究。整体上看，产品导向型环境法律责任的提出虽然是由废弃物问题引发的，但其实际上是对现行的环境立法模式的根本性变革，生产者延伸责任只是产品导向型环境法律责任中的一种，必须在产品导向型环境责任的背景中予以解读。

四、产品导向型环境法律责任: 共同但有区别的法律责任体系

城市废物危机需要更加综合的“产品导向型环境法律责任”规制模式来应对，使得产品从设计阶段就考虑到最后的处置问题，形成良性的循环。这就需要重新确定生产者、消费者以及政府等主体之间的环境污染预防性法律责任的共担和分担机制。由于废物的产生是基于原料被生产为产品并在消费后被废弃这一整个过程，在这一过程中各个阶段都是相互联系并相互影响的。生产者、消费者和政府任何一方履行责任都需要其他各方的支持和配合。因此总的来说，此种废物污染预防的法律责任显然是内在地由生产者、消费者和政府分担的，该责任首先是一种社会共同责任。也就是说，应对废物危机需要从目前的单一政府环境法律责任模式转变为社会共同环境法律责任模式，但为了避免“所有人的责任意味着没有人承担责任”的情况，有一方应当被指定为关键的责任承担者，以起到领导和组织作用。当前，“地方政府尽管承担了废物管理的大部分责任，但却对其管理的废物中产品的环境特性缺乏影响能力。”〔20〕除了政府职能扩展的有限性，这种由政府承担末端处置责任的传统管理方式不仅不能从源头上解决废物问题，还在事实上形成了负激励，即缺乏对生产者在产品设计中考虑环境因素的激励，使生产者在生产设计过程中不会考虑到产品废弃后的环境影响。而按照生命周期思想，产品整个生命周期环境影响的绝大部分是在生命链上游的产品开发设计阶段被决定的。〔21〕产品的设计和制造工艺从根本上决定了自然资源利用的程度、产品在消费中可能产生的能源浪费和污染、产品在使用后变成废弃物时能否再利用以及处置时将会造成的污染。而生产者一般是产品的设计者，或者是设计方案的关键影响者，因此生产者在降低产品整个生命周期的环境影响方面发挥着决定性的作用。正如经济合作与发展组织( OECD) 所指出，生产者“在产品的设计及包装上拥有最大的影响力和控制权，因此在生产对环境更友好的产品上有最大的能力，所以应当将传统的地方政府管理废物的责任移转到生产者身上，以解决‘产品在销售和经过消费者使用后的处置阶段’这一产品责任体系中‘最薄弱的环节’”。〔22〕产品导向型环境法律责任将产品环境影响的责任———主要是产品的末端环境法律责任———转移给生产者，正是为了改变当前鼓励大量消费与废弃的负激励政策，促使生产者考虑到产品的环境成本，从而改进设计，这一点强有力地支持了生产者成为“产品导向型环境法律责任”中的主要责任方。

除此以外，生产者在社会生产生活中的特殊角色，也决定了生产者在应对城市废物危机中需要承担特殊的义务。为了使这一点更明确，我们可以使用“责任的铁律”( iron law ofresponsibility) 理论来分析这个问题，这一理论认为，责任与权力是形影相随的，企业( 生产者) 法律责任的存在来自于其所拥有的权力。科技革命使得生产者的分工越来越细化和专业化，这使得生产者拥有了对其产品的“权力”。在现代社会，产品变得更加复杂。“这意味着产品的专业知识日益集中到负责产品设计的人手中，政府作为管理者很难对最新的技术，以及可以达到什么样的技术改变有一个清楚的认识，更何况一般的公众。由于这个原因，任何与产品有关的法律政策都必须保证让生产者对其产品满足环境、健康与安全标准负有更大的责任。”〔23〕不遵循这一原理，只会出现责任的错配，当前我国城市废物危机中就存在这种责任错配，如让政府负责处置生活垃圾，但因商业秘密或者技术垄断的原因，政府根本就没有能力处理其中的复杂废弃产品，只好笼统一埋了之或者一烧了之，导致资源浪费和环境污染。当然，以生产者为主的社会共同环境法律责任，仍需要确定生产者、消费者、政府等不同主体责任的具体内容。产品导向型环境法律责任体系中，生产者、消费者与政府之间的责任很大程度上是相互关联的，一方承担的责任多，其他各方相应的责任便会减少。消费者是产品的实际使用者，因此其责任的承担是产品导向型环境法律责任实现中不可或缺的一环。但由于消费者对产品的环境属性没有直接的控制能力，且消费者数量众多，强制执行几乎是不可能的，故而将生产者作为产品导向型环境法律责任体系实施的关键，消费者的作用则主要体现在绿色消费、产品使用后废弃产品的返还以及承担产品回收、循环和以环保方式处置的费用等方面。政府由于传统上一直是废物的管理者，为居民提供清洁卫生安全的居住环境也是其公共职能的一部分。尽管政府管理废弃产品的相当一部分责任应当转移到生产者的身上，但政府仍然是废物管理中的重要一环，况且政府还负担了在产品的整个生命周期内为其提供法律框架及维护市场环境的任务，因此政府的地位和作用在产品导向型环境法律责任体系中具有重要的意义。

从各国已有的成功经验上看，生产者、消费者与政府之间的责任分配远非可以一劳永逸的问题，在明确生产者应承担更多责任的前提下，各方责任的确定仍需具体问题具体分析。具体而言，这种共同但有区别的法律责任的确定往往取决于废弃物类型。比如，政府仍然需要对城市生活垃圾中占有相当比重的餐厨、煤灰等垃圾和其他生产者不适合回收利用的垃圾承担管理责任; 而如废弃电脑、电视之类具有高技术含量的电子废物，则适宜由生产者承担其回收利用的责任，以减少污染并改进产品设计。总之，决定各方责任的具体内容，除了考虑到污染者负担原则和外部性原则以外，其最根本的依据仍然在于“责任的铁律”原理，各方责任的内容和限度均因由其在废物问题上所起到影响的能力而决定。