社会中介组织规范化发展存在的问题与对策

加快转变职能、简政放权，是本届政府向市场和社会释放的第一大红利，但部分以简政放权名义取消和下放的行政审批事项转移到中介组织手中后，出现中介评估环节多、耗时长、收费乱、走过场、垄断性强等突出问题，被喻为“戴市场帽子，拿政府鞭子，坐行业轿子，收企业票子”，极大损害了简政放权的公信力，对冲了行政审批制度改革实际成效，给企业发展和政府自身改革带来巨大伤害。本文通过对新常态下社会中介组织基本理论、运转状况及存在问题进行初步研究，结合城阳区调研实际，查阅相关资料，借鉴发达国家经验，提出社会中介组织规范化发展的对策思路。

一、社会中介组织存在的问题

（一）市场整体发育不成熟，行业松散化特征明显

一是个别种类中介服务竞争不充分，存在垄断性。目前，社会中介组织市场化程度低，行业间公平、公开、公正的竞争环境尚未完全建立，个别种类的中介服务垄断性明显。一方面，部分中介组织“官办”色彩较强，部门行业垄断和条块分割现象较严重，业务和利益相对固化，其他中介组织很难进入，难以形成有效的市场竞争。另一方面，部分中介组织违背公平竞争原则，采取无序降价、偷梁换柱等非市场方式进行同业竞争，导致劣币驱逐良币，社会公信度降低。

二是同种类中介服务缺乏完整的执业评估体系。同种类社会中介组织在提供行政审批前置中介服务时，缺乏统一的执业评估体系，如对中介服务收费标准、办理时限、业务质量等执业情况进行评价、监督，经常出现同种行政审批前置中介服务“收费标准时高时低、办理时限可长可短、业务质量忽好忽坏”等现象，严重对冲了行政审批制度改革成效，扰乱了中介服务行业的规范化发展。

三是不同种类中介服务缺少统一的行业管理模式。目前，中介组织主要实行“登记管理+行业管理”的双重管理，即由登记注册部门与行业主管部门共同管理。但该管理模式下各管理部门缺乏沟通，各自为政，口径不一，缺乏行业管理的宏观性和协调性，难以制定统一的监管标准，导致社会中介组织的管理虚化、甚至导致不当管理。

（二）机构个体运行不规范，服务低质化问题突出

一是中介服务机构自身普遍缺少系统的规章制度。中介服务机构普遍缺乏符合现代法人治理结构要求的财产组织制度、内部治理结构、决策程序、风险约束机制等规章制度；工作缺乏计划，或有计划但不切实际、不具体；相关信息档案没有建立或建立不规范，工作缺乏基本的底数和基础；缺乏民主管理机制，没有按照章程或规定形成基本的决策及管理制度；缺乏有效的工作规范和制度，随意性大；经营理念不科学，经费保障能力差；财务管理基本上无法可依，普遍存在财务问题。

二是部分中介服务机构从业人员素质偏低。中介服务机构从业人员中，“兼职化、高龄化、低学历化”人员比重较高，人才结构不合理；缺少专业化、固定性工作人员，人员流动性大，导致工作缺乏连续性；一些从业人员“半路出家”，缺乏专业训练。从业人员职业道德水平不一，遵纪守法观念和行为规范存在较大差距，一些从业人员肆意诋毁其他机构，随意夸大本机构服务能力，片面追求个人利益，忽视社会利益或公众利益等。

三是中介服务机构执业水平良莠不齐。中介服务机构规模普遍偏小，且呈现“三少”现象，即注册资金少、雇佣员工少、营业收入少，难以承担重大的中介项目。部分机构缺乏系统的规章制度，操作流程随意性大，从业人员专业化水平低，导致中介服务机构执业水平良莠不齐，个别机构执业水平差距较大。

（三）政府部门履职不到位，制度空白化现象凸显

一是管理体制改革不彻底，仍存在政府部门中介化和中介组织行政化现象。改革开放以来，各级政府机构和行政审批制度经历了多轮改革，大量“官办”中介组织与政府部门脱钩，开始走向市场和社会。但在局部领域，一些脱钩并不彻底。有的社会中介组织与政府部门存在难以割舍的利益联系，实际是“明脱暗不脱”，通过依靠政府主管部门的“权威”实行行业事务垄断；有的变成了“二政府”，并在政府与企业、政府与社会之间构成一个新的管理层次；有的行政审批部门指定少数几个中介组织承担业务，留给企业的选择空间很小。这种政府部门中介化和中介组织行政化并存的现象，容易导致业务条块分割、行业垄断和利益分配固化，既不利于新的中介组织的进入，也不利于政府部门廉政建设。

二是政府部门监管过程中“缺位”、“越位”问题并存，行业管理制度缺失。在现行的双重管理体制中，既有民政、工商等部门对相关社会中介组织进行注册登记管理，还有发改、工信等部门对相关社会中介组织进行业务管理，各管理部门职能边界不清晰，交叉管理、多头管理问题突出，既存在该管的没管好的“缺位”现象，也存在不该管的插手管的“越位”现象。政府部门对中介组织行业发展缺乏总体规划和调控引导，扶持政策和措施不到位，全行业监管制度空白化现象突出。

三是缺少统一的行业公示监管平台，信息不对称现象突出。部分行政审批申请人在准备行政审批申请事项时，不清楚哪些环节为行政审批，哪些环节为中介服务；不了解哪些机构是国家行政机关，哪些机构是中介服务机构；不知道审批事项所需的中介服务机构在其所在地区共有多少家，有无统一的收费标准、办理时限等相关规定。目前，缺少公共平台对上述问题进行统一公示、监管。相关信息不透明、不对称，导致行政审批申请人在行政审批前置中介服务中处于弱势，自身权利得不到充分保障。

二、对策建议

（一）清存量、建制度、搭平台，完善政府部门监管体系

一是清理中介服务事项，严格实行清单管理。对行政审批涉及的中介服务事项进行全面清理，除按照行政许可法有关行政许可条件要求规定的中介服务事项外，审批部门不得以任何形式要求申请人委托中介服务机构开展服务，也不得要求申请人提供相关中介服务材料；有法律法规依据但有明确范围限定的，要严格按照限定范围实施，不得随意扩大范围；现有或已取消的行政审批事项，一律不得转为中介服务；严禁将一项中介服务拆分为多个环节。对清理规范后保留为行政审批受理条件的中介服务事项，实行清单管理，明确事项名称、设定依据、服务时限，其中实行政府定价或作为行政事业性收费管理的项目，明确收费依据和收费标准。中介服务事项清单向社会公布，接受社会监督。凡未纳入清单的中介服务事项，一律不得再作为行政审批的受理条件。今后确需新设的，必须进行必要性、合理性、合法性审查论证，依照法定程序设定并纳入清单管理。

二是建立审批认证制度，科学优化权力配置。政府对社会中介组织管理最有效、最直接的办法就是严格审批和资格认证。严格审批要求政府主管部门对社会中介组织的注册资本、业务范围、经营场所、组织机构、经费来源、人员构成等认真审核，严格把关，不具备设立条件的坚决不予批准。加强资格认证管理，对评估、、咨询等中介机构的从业人员制定相应的管理办法。确立严格的中介组织退出机制，社会中介组织进行了影响公平、公正的活动，一经查处立即向社会公布，通过公开监督的方式，勒令其退出市场。理顺政府主管部门、中介组织之间权力归属及运作关系，推行“五权优化”，即改革限权，廓清政府市场边界，确保权力界限清晰分明；依法确权，防止权力取得无据、行使无序，确保权力授予依法合规；科学配权，防止权力过度集中，确保权力架构相互制衡；阳光示权，防止“暗箱操作”，确保权力运行公开透明；全程控权，防止权力滥用，确保权力监督及时有效。

三是运用“互联网+”思维，搭建网络信息平台。依托政府网上审批监管平台，进一步延伸建立行政审批前置中介服务网络信息平台，为中介组织和行政审批申请人提供信息公示、双向选择、事后评价、投诉申报等网上服务。网络信息平台由行政审批主管部门协同相关专家团队共同管理，主要突出“公开”和“互动”两大功能。在“公开”功能上，一是公开在本地登记注册的中介机构、外地在本地备案的中介机构、外地中介机构在本地设立的分支机构、外地愿意来本地执业的中介机构的基本信息及其服务承诺；二是公开各项中介服务收费标准、办理时限、办理前需提报的相关资料等信息；三是公开中介服务机构办理业绩，如该机构对某项行政审批前置中介服务已办理过多少项，平均办理时限等；四是公开中介组织机构社会评价及投诉问题的调查处理结果。在“互动”功能上，着重强调行政审批申请人对已办理的中介机构服务质量进行评价，如办理时限、服务态度、业务质量、收费标准等，为后续行政审批申请人对相关中介服务进行机构选择时提供依据。中介服务机构如对评价存有异议，可向平台监管部门提请复议。通过网络平台公开透明的公示机制，引导市场自动淘汰服务质量差、办理时限长、收费不规范的中介服务机构，实现社会中介组织良性竞争淘汰机制。

（二）破垄断、重评估、转模式，理顺行业发展运行机制

一是放宽市场准入门槛，打破行业执业垄断。按照“非禁即入、能放则放”的原则，制定市场准入清单，进一步开放中介服务市场。任何行业主管部门不得擅自设置或借备案管理变相设置中介服务区域性、行业性的执业限制。凡具备相关执业资质（资格）的中介机构，均可在本地或外地执业；依法需要在行业主管部门备案的，在行业主管部门备案后执业；外地中介机构出具的技术性审查、评估、鉴证、咨询报告或意见书，行政审批部门认为需要修改的，必须书面告知修改意见；行政审批部门不予采纳的，必须书面说明不采纳的理由；中介服务机构对行政审批部门提出的修改意见和不予采纳意见不服的，可向行政审批主管部门提请复议。

二是建立信用管理制度，强化行业诚信评估。加强社会中介组织行业信用管理制度建设，构建守信激励机制和失信惩戒制度。完善社会中介组织从业人员执业资格审查制度，建立中介组织信用档案、中介组织诚信数据库和从业人员诚信数据库，对中介组织的信用状况随时加以记录并通过互联网公诸于众。加大执法力度，及时将失信或违法情节严重，社会影响恶劣的社会组织在媒体上予以曝光。借鉴国外先进经验，改革现有社会中介组织评估机制，以独立的第三方评估来弥补政府监督机制的不足。评估机构客观制定评估标准，将诚信记录作为社会组织和从业人员考核评估的重要依据，通过硬性数据指标和软性满意度指标共同评测社会中介组织，淘汰不良单位，并促进健康组织更好发展。

三是创新行业运转体制，推动管理模式转变。创新管理模式，推动社会中介组织由目前“登记管理+行业管理”向“统一管理+协会管理”模式转变。统一管理，即成立专门的行政审批前置中介服务主管部门，负责制定中介服务机构发展规划、总体目标和相关政策，调整行业、区域中介服务机构组织布局，对相关中介服务机构的前置审批、评估、管理、监督、处罚等进行宏观管理，原各有关部门的业务管理改为业务指导，廓清政府与市场的管理边界，消除“政出多门”、“社政不分”等现象，有效解决“红顶中介”等腐败问题。协会管理，即加强行业协会建设，中介组织主管部门指导行业协会明确工作定位，完善内部运行机制、组织体制和工作制度，吸收行业协会参与制定行业规划、政策、标准等事宜；强化行业协会地位，使其充分发挥对会员机构的服务质量、竞争手段、经营作风的行业评定功能，维护中介服务行业公平竞争秩序；鼓励行业协会设立专门的惩戒委员会，与中介服务主管部门建立联动机制，定期或不定期对中介服务机构及其从业人员执业情况进行抽查暗访，提升管理效能。目前，上海在全国已率先成立行业协会发展署和市场中介发展署，绵阳设立了中介组织发展局，均对中介组织管理取得明显成效。

（三）制规章、强培训、定标准，确保中介组织执业规范

一是严格机构规章制定，完善法人治理结构。社会中介组织兼具中介性、公正性和社会性，所以机构本身的社会信用水平要求非常高，中介服务机构必须通过制定一整套完备的内部规章制度，建立一种开放、民主、科学的运转机制，即法人治理结构。如市场体制中现代公司需要公司治理结构为支撑，社会中介组织的规范运作需要一个完善的法人治理结构，包括产权的明晰，董事会和协会的内部管理机制，财务管理的机构，运作方式的监管等。完善的法人治理结构，可以有效防范机构在发展目标、运作方式、服务战略上的偏位和失灵，遏制损害机构和公众利益的经营行为，降低运转成本，提高服务质量。

二是加强从业人员培训，创新机构用人机制。高素质、专业化人才是社会中介组织执业水平和服务资信的象征。对中介组织已从业人员，要加强职业道德和业务技能的在职培训，通过“定期考核、以考促学”等模式，提高现有从业人员综合素质。在新录用专职人员方面，要建立公平公开的竞争机制，吸收相对高素质的人才加入队伍，既保证机构人员的素质，为组织工作的高效开展提供保障，也为人员的流动创造条件。严格实施资格考试准入、执业资格审查、登记备案管理等制度，创新中介组织用人机制。

三是制定机构执业标准，提升中介服务质量。中介组织主管部门结合本行业特点，督导建立并严格执行中介服务“六制”服务标准：一是服务承诺制。中介组织要对服务事项的内容、程序、时限、收费标准、违约责任，向服务对象和全社会做出公开承诺。二是执业公示制。中介组织应在其服务场所公示“一照一码”、收费标准及依据、服务承诺、监督投诉电话等信息。三是一次性告知制。中介组织应一次性告知委托人办理事项的依据、程序、时限、收费标准、违约责任及所需的全部材料清单。四是合同管理制。中介组织提供中介服务，应与委托人订立服务合同，约定双方权利和义务。五是依规收费制。实施政府定价或政府指导价的中介服务项目，中介组织应当执行政府定价或政府指导价的相关规定；无相关规定的，应按照公示的项目费用、标准或者中介服务合同的约定向委托人收取费用。六是执业记录制。中介组织提供中介服务，应当建立执业记录，记载中介服务合同的订立、委托事项、办理过程及结果、费用的计算及支付等事项，并按照法律法规规定的期限妥善保管。

关键词：社会中介组织 存在问题 对策建议