德国社会保障模式对中国的启示

摘要：德国社会保障法的价值目标是通过保障积极的人权即生存权来维持社会安定，政府把保障人权看作是社会保障法的工具且作为手段。德国的社会保障制度已有100多年的历史并在实践中日益完善。对德国社会保障模式进行剖析研究，可以为我国社会保障法律制度的完善提供十分有益的启示。

关键词：德国社会保障法律；社会保障模式；社会保险

社会保障制度兴起于l9世纪后期的德国，德国不仅在世界上第一个建立了体系完整的社会保险法律体系，而且已经平稳运行了130余年，在发展中证明了这种制度模式及其改革完善为德国的经济繁荣、社会福利和稳定做出了积极贡献，是卓有成效的。

一 德国社会保障模式的选择

德国的社会保障制度始建于19世纪80年代的帝国时期。1881年德皇威廉一世颁布《黄金诏书》，提出工人因患病、事故、伤残和年老而出现经济困难时应得到保障，他们有权得到救济；工人保障应由工人自行管理。由此开始了社会保障制度的建立和完善。1883年德国颁布了《医疗保险法》，1884年颁布了《工伤事故保险法》，1889年颁布了《伤残和养老保险法》，1911年将上述三部社会保险法合并为《帝国保障法》并颁布了《职工保险法》，1927年颁布了《职业介绍法》和《失业保险法》，1938年颁布了《手工艺者养老金法》，使社会保障制度得到进一步发展。

二战以后，随着国民经济的发展，联邦德国的社会保障制度得到了进一步的发展和完善。1957年颁布了《农民老年救济法》，将农民养老纳入社会保障范围，1969年颁布了《劳动促进法》，1983年颁布了《文艺工作者社会保险法》，1988年颁布了《健康改革法》，1989年颁布了《1992年养老金改革法》，1995年开始增加社会护理保险。目前德国已形成了规模庞大、内容完善的社会保障法律体系。

德国社会保障制度主要包括两个大体系：一是为全体居民提供保障的"社会保险体系"，这是德国社会保障制度的核心。社会保险体系是依靠国家法律强制建立起来了第一层次的社会保障，即义务保险网络，它以缴纳保险费为基础提供服务。二是为特殊人群提供帮助的"关照体系"，这是德国社会保障制度的必要补充。关照体系是国家、社会和单位联合建立起来的第二层次的社会保障网络，意在维护社会中下层家庭的利益。具体来说，德国社会保障制度主要是以强制性的社会保险为主体，同时辅之以社会救济、社会促进与社会赔偿，其中以社会保障和社会救济。它的社会保险由养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险四部分构成。社会救助主要是对遭受灾害的居民，包括贫困者、失业者、患病者、残伤者及老年人的救济以及对低收入家庭的救助。

纵观各国社会保障体系，社会保障模式大致可划分为：投保资助模式、储蓄保险模式和福利国家模式。德国作为世界上最先建立起社会保险制度的国家，其社会保障制度是投保资助模式的典型代表。投保资助模式的典型特点是：（1）由政府进行社会保障立法，对不同的社会成员选用不同的标准的社会保障制度；（2）其社会保障费用由国家，雇主和劳动者三方负担；（3）强调劳动者权利和义务的统一性；（4）社会保险基金筹集以现收现付为主，支付标准与工资增长和物价上涨率挂钩。现收现付即用当代劳动者缴纳的养老费支付退休劳者的养老待遇，当年提取，当年支付完毕，不做任何积累。（5）社会保险机构实行行业组织管理与地区组织管理相结合，有劳资双方共同参与、自治管理。（6）与欧洲其他国家的福利国家模式不同（如瑞典、荷兰和瑞士），德国社会保险并不覆盖全体国民，而是取决于社会公民是否或在何种程度上履行了社会保险义务，同时也取决于其主管的社会保险机构。

二德国社会保障模式的价值分析

从宏观上讲，德国社会保障模式不仅是维持社会安定的手段，也是保障积极人权的手段。它为德国社会的安定和经济的发展创造了良好的外部环境，一定程度上扩大了市场的需求，刺激了经济的增长，促进了第三产业的发展，为国家市场经济体制的健全和发展提供了公平竞争的前提条件，对市场经济建设中可能出现的风险进行了有效的防范和化解。同时也以保障积极人权为价值目标，使得民众包括生存权，健康权在内的基本人权得以实现和救济。具体来说，主要有以下几点优势：

首先，德国社会保障模式较好地划分了国家，社会和个人之间的责任，较好的处理了国民基本生活保障与个人生活自负之间的关系。社会保险资金一般由雇主和雇员各承担50%，特殊项目由国家财政资助。这种方式不仅体现了权利义务的结合，利于发挥国民的主动性和积极性，使其体制富有活力；而且具有自，保障对象的自立、自主意识强，使国家的财政负担相对较轻，从这个角度讲，德国社会保障模式在目标选择上更侧重于效率的提高。

其次，德国社会保障管理体制合理。德国各地的社会保险组织机构是独立的社团法人，具体工作通过董事会和行政管理委员会自治管理。德国社会保险机构由两个部分组成，即联邦政府劳动与社会秩序部和自治的社会保险机构。前者作为社会保险（包括社会救济和战争遗留问题）的主管部门，负责有关市场与就业、社会保险等方面的立法、监督和预算工作。后者是按照养老保险、医疗保险、失业保险和事故保险分别设置业的，其主要任务是：职业咨询和介绍，职业培训和转业培训，支付失业保险金和失业救济金，研究职业与劳动市场等。社会保障机构统一管理社会保险有关问题。社会保险机构具有公法人地位，在财务和组织上都是独立的。

再次，德国社会保障覆盖面广且社会保障立法较为完善。主要涉及了养老保险，失业保险，医疗保险，儿童补贴，供养战争受害者和社会救济等等，并且皆以国家立法的方式保障其实施。

然而，德国投保资助模式也存在一定的缺陷：首先，在社会保险收支模式方面的特点是实行现收现付制，即完全的社会互助，没有任何个人积累的性质。养老保险方面实行的是代际互助，社会保险成本的代际转移是以收定支，即由在职职工承担已退休职工的社会保障成本来支付给退休者的社会保障资金是直接来自该时点的在职劳动者负担的社会保障费用。医疗保险、失业保险等保险实行的是同代人的互助，没有个人积累性质。况且德国正在进入"老龄化社会"。退休者增加以及生产者减少，使社会保险费率逐年上升，职工收入相对减少，对劳动者的热情和消费有抑制作用。其次，优厚的社会福利造成社会资源的浪费。由于德国社会保障的层次较高，涉及领域广泛， 一名失业工人可以得到原工资53%～67%不等的失业救济。加上住房、小孩抚养等补助以及免交税款，一些失业工人的社会福利待遇甚至超过低收入者的收入。结果有一部分失业者宁可在家闲着， 也不愿从事低收入的工作，造成了社会劳动力资源的巨大浪费。

三 德国社会保障制度模式对我国的启示

新世纪的中国，正处在社会空前变革和利益结构重大调整的过程中。党中央已将社会保障问题放在了影响社会和谐的战略高度来认识和对待。总书记在十七大报告中指出要"加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。"在以要素分配为特征的市场经济初次分配制度下，弱势群体不能拥有公平参与社会财富分配的机会，只有通过民主法治的社会保障制度使社会成员分享社会经济发展带来的益处，保障公平正义、维护安定有序，从而达到诚信友爱、充满活力、人与自然和谐相处。就现阶段的情况而言，我国虽然社会保障体系的改革已经取得一定成就，但仍面临着社保体系不健全、人口老龄化、社会分层的形成等德国社会曾经经历和正在经历的问题，以及城镇化进程中的农民工和被征地农民的社会保障等在我国现阶段更突出的问题，学习德国社会保障的理念与制度设置也许可以达到"它山之石，可以攻玉"的效果。

第一，社会保障制度的建构要与国家经济实力相协调。我国正处于社会主义的初级阶段，城市化的进程中，生产力水平不高，发展经济的同时也暴露了许多社会矛盾，因此，党的十七大又一次提出，在发展经济的同时也要注重社会和湝，在追求效率的过程要注重公平，处理好改革，发展与稳定的关系。但是，我们应该更加清晰的是，社会保障水平归根到底取决于国家经济实力。目前我国经济实力有所发展但仍不足，这决定了我国社会保障模式不能选择福利国家模式，国家财政不够强大；亦不能采取储蓄保险模式，国民收入层次多，差异大，个人担负不起。因而投保资助模式合理分配了个人，社会和国家的责任，适合我国经济实力，也更好的注入了经济活力。

第二，社会保障制度的建构要纳入法制化轨道，完备法律体系。德国社会保障制度成熟的一点就在于有完备的立法保障。2010年之前，我国社会保障立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。2010年，我国颁布了《社会保险法》，但目前尚未实施。虽然，我国已有了效力层次较高的社会保险法，但仍存在不足。中国人民大学潘锦棠教授指出了《社会保险法》的许多不足，比如：对民众比较关注的机关事业单位社会保险改革没有新举措；对于社会保险统筹层次既不承认现实又无实质进步，只是表达了一个美好的愿望；简繁不平衡，有的条款很细，如罚款，有的过粗，无法操作；对"进城务工的农村居民"参保（特别是养老保险）表述太笼统；授权性条款太多，许多重大问题没有定论；对特权依然没有限制；等等。另外，社会救济，社会福利及社会优抚立法滞后；这些均反映了我国现实社会保障法律制度还有待完善。

第三，社会保障要建立科学合理的社会保障管理体制。德国各地的社会保险组织机构是独立的社团法人，具体工作通过董事会和行政管理委员会自治管理。德国社会保险机构由两个部分组成，即联邦政府劳动与社会秩序部和自治的社会保险机构。社会保险机构具有公法人地位，在财务和组织上都是独立的，这就避免了政府对社会保障基金的干预。我国目前的社保资金管理为分头管理，权责不明，管理混乱。我国应建立一个统一且独立的社会保障管理机构，协调各地和区域的社会保障资金管理。

第四，社会保障现阶段应以"广覆盖，低水平"为目标。我国社会保障覆盖面小，尤其是广大的农村地区。德国建立的独立的农村保障制度。主要包括:农村养老，医疗和失业保险，并以立法的形式加以保障，如1957年制定的 《农民老年援助法》，1969年制订的 《劳动促进法》，1972年制定的 《自雇农场主法定医疗保健法》，1986年制定的《事故保险法》和《联邦养育子女法》，1988年制订的 《健康改革法》，1989年制订的《养老保险金法》，1995年制定的 《社会护理保险法》等。因此，我国亦应根据我国国情建立相应的独立的农村社会保险制度，实现广覆盖的目标。

第五，要变失业被动保险为就业积极保险，要侧重再就业。将失业救济与促进再就业有机地结合起来，变消极的失业保险为积极的失业保险。

第六，做到合理的分配国家、企业和个人之间的责任。一方面要积极宣传，鼓励和引导参保人员缴纳社会保险费，另一方面，要加大公共财政对社会保障的投入。对于企业，在立法时要注意加强他们的投保意识，又不能负担过重，使其望而生畏，削弱企业竞争力，甚至影响到职工的缴纳热情。

二是如果社会保障规模过大，势必降低积累率和储蓄率。我国的社会保障制度改革应从我国实际出发，充分考虑国家、集体和个人三方的承受能力，采取社会统筹与个人储蓄相结合的模式是比较现实的选择。

另外，值得思考的是，社会保障体系的发展是一个渐进过程，其发展要与经济发展层次相适应。德、美两国的经验表明，社会保障支出的过分增长，势必会影响国家积累基金的增长，导致经济增长缓慢或通货膨胀。我国正处于社会主义初级阶段，每年可分配的国民收入的有限。现收现付为基础的社会保障体系是否能适应当前中国经济改革与发展的需要。中国当前的人口结构和独生子女政策，使得中国的人口结构将在不长的时期内进入老龄化社会。（当然，在不久的将来，国家或许会放开计划生育政策，但前景与问题也将伴生。）当前以现收现付为基础的社会保障体系将能否适应中国正在进行的显著的人口年龄结构变迁，能否保证经济的可持续增长。即便是在经济实力强大的德国，目前也遇到了社会保障负担过大、从而扭曲正常的激励机制的问题。1997年德国的失业人口达到439万，失业率也相应达到11.4％，其中一个重要的原因，就是高社会保障降低了公众的工作积极性。根据德国联邦银行1996年公布的资料，如果将德国餐饮业就业者每个月的最低纯收入与社会救济对象的收入状况进行对比，就会发现，如果没有子女，前者比后者多收入276马克；如果有一个子女，前者比后者少收入41马克；如果有两个子女，前者比后者少收入573马克。高社会保障水平甚至造成了社会救济收入大于劳动收入的现象，直接导致了社会激励机制的紊乱。我国应该如何应对这种挑战，是亟待解决的问题。

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作者简介：王晓虹， 中国海洋大学法政学院2010级经济法专业硕士研究生。