谈产业集群空间布局优化的地方预算法规支持与完善

内容摘要：空间集聚是产业集群的首要特征，因此空间布局对产业集群发展具有重要影响。本文以辽宁沈阳经济区为例进行分析，提出不同区域应当依托其资源禀赋，确定主体功能定位，进而优化区域内的产业集群布局的观点。鉴于地方预算法规在优化产业集群空间布局中的作用，本文认为，地方预算法规应当以促进区域差别化发展和保障基本公共服务均衡供给为原则，从预算支出、使用、监督等方面促进地区产业集群合理布局。

关键词：产业集群 空间布局 区域资源禀赋 地方预算法规

“产业集群，是指集中于一定区域内，特定产业的众多具有分工合作关系、不同规模等级的企业、与其发展有关的各种机构、组织等主体，通过纵横交错的网络关系紧密联系的一种新型空间经济组织形式”（任际、马吉吉，2012）。产业集群是在产、供、销、技术、服务等方面存在关联关系的诸多企业、机构，在某一区域内的有机结合，因此“空间集聚”是产业集群的首要特征，研究产业集群的发展就必须研究其空间布局问题。

依托区域优势布局产业集群

研究表明，产业集群的产生和发展与区域特色有密切的联系。“具有相同或相似特征的产业在市场机制的驱动下向要素资源丰富或区位优势突出的地区集中，最终形成产业集群”（孙霞，2009）。所以，某一区域特有的资源禀赋成为吸引产业集聚的前提条件，为产业集群的发展奠定了基础。波特指出，“应加强和建立现存的和正在出现的簇群，而不是努力去创造一个全新的簇群”（金丽红，2008）。即，培育产业集群要以区域现有的优势要素为依托，而不是凭空规划布局；失去区域优势，产业集群便成为“空中楼阁”。

因此，产业集群要根植于特定区域的相对资源要素优势，是区域的特色资源禀赋孕育了特定的产业集群。并非所有地区都适合大规模工业化开发，否则会造成经济与人口、资源、环境的冲突。不同的国土空间应当依据不同的资源禀赋确定其发展定位，产业集群布局必须立足于特定区域的发展定位，与空间优势相吻合，将空间优势转化为产业集群优势，否则产业集群发展必将遭遇瓶颈，空间资源禀赋也将被破坏。

依据主体功能区规划布局产业集群

《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》提供了科学的区域规划法，即“根据区域的资源环境承载能力和发展潜力划定主体功能区的区域定位方法”（朱传耿、马晓冬，2007）。

主体功能区规划将区域的经济发展历史、自然资源承载能力、人力资源结构、环境状况作为区域规划的综合指标，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，明确了不同主体功能区的发展方向和发展重点。优化开发区集中发展高新技术产业，提升产业结构，提高自主创新能力；重点开发区主要承接传统产业转移和人口转移，实现大规模工业化和城镇化；限制开发区主要进行资源和环境的养护，并可适当发展与资源、环境相适应的产业；禁止开发区不允许发展任何经济产业，集中力量进行资源和环境养护。

主体功能区规划要求打破老工业基地长期以来形成的“工业经济一元化”发展模式，打破单纯追求经济效率的思维方式，从各个区域的资源禀赋出发，以科学严谨的态度明确其发展定位，因地制宜地布局产业集群，走出一条经济、人口、资源、环境相协调的多元化发展道路。

主体功能区规划为优化产业集群布局奠定了基础。在沈阳经济区，产业集群作为一种新的空间经济组织形式，已经成为重要的经济增长极。目前，由于某些地方政府过于注重短期经济指标，布局产业集群时忽视了不同主体功能区的资源禀赋状况，已经造成了建设用地紧张、资源环境遭到破坏等制约产业集群发展的问题。

因此，有必要依据沈阳经济区内各区县的资源禀赋，确定其主体功能定位，并以此为基础优化产业集群空间布局。2010年，国务院批准沈阳经济区建设“新型工业化综合配套改革试验区”，要求经济与人口、资源、环境协调发展。这是对沈阳经济区各区县依据其主体功能定位，优化产业集群空间布局，走多元化发展道路的具体要求。

地方预算法规对优化产业集群布局的作用

弗里德曼认为，“区域政策处理的是区位问题，即经济发展‘在什么地方’”；C.罗杰（C.Roger）认为，区域政策是“所有旨在改善经济活动地理分布的公共干预”（赖东华，2008）。可见，区域政策是调节经济发展的空间布局的重要手段。区域政策有多种表现形式，预算法规具有强大的财政资金配置功能，在优化产业集群布局方面必然能发挥不可替代的作用。

由于沈阳经济区的产业集群发展历史较短，经济主体对产业集群与区域资源禀赋之间的互动关系的理解尚不深入。如果完全依赖市场自发调节，在相当长的时期内将难以实现依托区域资源禀赋优化产业集群布局的目标。

而且，沈阳经济区的产业集群属于“后发型”产业集群，政府的财政资金支持是其形成和发展的关键因素，因此预算法规对优化沈阳经济区产业集群布局具有更为重要的作用。

目前，有学者从主体功能区的类型入手，提出了差别化的财政政策，“优化开发区适用创新型财税政策，重点开发区适宜激励型财税政策，限制开发区适用支持—补偿型财税政策，禁止开发区适宜保障—补偿型财税政策”（贾康，2009）。还有学者“从环境税、政府采购、转移支付、公共基础设施、税式支出等”（龚志坚，2010）政策出发，对四类主体功能区进行了财税政策设计。但是，尚未广泛开展依托区域资源禀赋优化产业集群布局的地方预算法规研究。

沈阳经济区应当抓住国务院批准建设“新型工业化综合配套改革试验区”的契机，成为老工业基地体制机制创新先导区，通过地方预算法规的创新，打开优化产业集群空间布局的新局面。

优化产业集群空间布局的地方预算法规完善策略

（一）完善地方预算法规的原则

促进区域差别化发展的原则。主体功能区规划旨在改变以经济效率作为区域发展程度唯一衡量指标的观念，采用经济、社会、文化、自然资源和环境保护等多重指标衡量区域发展程度。因此，各区县应当依据自身的空间优势，即区域资源禀赋，布局产业集群，走多元化、特色化发展道路。所以，地方预算法规应当避免“一刀切”，要允许差别化的预算制度存在，使地方预算法规为不同区县依据自身的发展方向和发展重点优化产业集群空间布局提供有针对性、倾向性的预算支持。

保障基本公共服务均衡供给的原则。依据主体功能区规划，不同区县的空间优势不同，主体功能定位不同，适合布局的产业集群则不同。有些区县甚至不适宜布局创造直接经济效益的产业集群，不可避免地造成地区之间经济发展水平的差异。限制开发区和禁止开发区以资源环境养护为发展重点，需要放弃本位经济利益，基本公共服务供给能力较弱。但是，“财政法对财政分配具有更为直接和具体的影响，即财政法正义性直接介入财政分配与再分配的公平公正以及对社会需要的公共产品分配的公平公正”（任际，2011）。作为财政法的重要组成部分，地方预算法规应当以保障基本公共服务均衡供给为原则。

（二）完善地方预算法规策略

1.预算支出方面。在配置预算资金时，不同区县应当根据各自的空间优势，吸引与区县资源禀赋相适宜的特色产业集聚。

首先，预算支出应当用于加强相关基础设施建设。劳动力密集区县要加强城市生活基础设施建设，加强标准化厂房建设，为劳动密集型产业集群发展创造条件；技术密集区县要加强研发机构、科技成果转化中介机构等建设，为科技型产业集群发展创造条件；森林或水资源集中区县要加强环境保护和资源养护设施建设。具体的预算支出方式可以采取专项建设拨款。其次，预算支出还要用于加强投资软环境建设。支持具有区县特色的产业科研项目，支持“产研”合作；支持学校和培训机构以“产学”合作方式培养地区紧缺人才。具体的预算支出方式可以采取专项科研基金或专项人才培养基金。最后，预算支出还要支持符合区县空间优势的企业及其配套机构落户和发展。具体的预算支出方式可以采取专项贷款担保等。

2.预算资金使用方面。预算资金配置到位后，是否能发挥促进产业集群优化布局的作用，还取决于预算资金的使用状况。地方财政部门应当监督预算资金使用单位按照规定的用途使用资金。此外，需要健全国库集中支付制度和国库动态监控系统。只有这样，才能实现对预算资金使用管理到单位、到项目，才能够全面掌握预算资金的流向和金额。对不符合区域发展定位的财政资金使用要求将不予拨款，防止预算部门和预算单位为追求短期经济效率挤占、挪用发展特色产业集群的专项资金。

3.预算监督方面。因为预算资金使用是专业性较强的活动，而且预算信息由预算部门和预算单位掌握，所以常规的人大和财政部门监督存在较大的局限性。事实上，外部监督的效力都不及内在约束和激励机制。绩效预算制度就是这样一种约束和激励机制。我国财政部预算司认为，绩效预算是一种以目标为导向的预算，它是以政府部门目标实现程度为依据，进行预算编制、控制以及评价的预算管理模式。与投入预算相比，绩效预算将预算的结果作为控制政府预算的重要指标。

因此，应当建立预算绩效评价指标体系，评价各预算部门和预算单位的预算绩效目标实现程度，并据此决定下一年度的预算资金配置，使预算资金成为一种“潜在利益”。只有这样，才能约束和激励预算部门和预算单位合理使用预算资金，努力实现绩效目标。

需要注意的是，绩效评价指标体系应当具有可操作性和差别性。不同区县的空间优势不同，适合发展的产业集群也不同。不能一味以经济效益为指标，应当根据不同区县的资源禀赋状况，设计经济、社会、文化、自然资源和环境保护等多重因素相结合，以某种因素为重点的绩效评价指标体系。旨在考查不同区县的相关预算部门和预算单位是否能够有效地运用预算资金，优化本地区产业集群空间布局，使其与区县资源禀赋相适应。

4.地区间转移支付方面。由于区县空间优势不同，有些区县需要承担资源环境养护的重任，不适宜布局经济效益突出的产业集群。这些区县牺牲了本位经济利益，而且还要将有限的财政资金用于资源环境养护，造成财政资金短缺。为了保障基本公共服务的均衡供给，应当遵循“受益原则”，要求从资源环境养护中受益的其他区县以转移支付的方式，弥补上述区县的财力不足。这是一种地区之间的横向转移支付。

综上所述，根据主体功能区规划，依托区域资源禀赋优化产业集群布局，是实现经济、人口、资源可持续发展的必由之路。发展产业集群是具有显著地方特色的事务，因此地方预算担负促进产业集群合理布局的职能。然而，目前地方预算具有较强的“行政主导性”，地方政府和相关部门、单位的“短视性”、“机会主义倾向”极易使产业集群成为追求短期经济利益的工具，因此，以促进产业集群与区域资源禀赋相符合为根本目标，完善地方预算法规，对产业集群健康发展具有重要的保障作用。

参考文献：

1.任际，马.老工业基地主体功能规划的财政政策引导与法律保障[J].理论界，2012（1）

2.孙霞.产业集群与区域经济非均衡协调发展[D].华中科技大学博士学位论文，2009

3.金丽红.产业集群政策的国际借鉴及对我国的启示[J].金融与经济，2008（7）

4.朱传耿，马晓冬.关于主体功能区建设的若干理论问题[J].现代经济探讨，2007（9）

5.赖东华.主体功能区分类区域政策研究[D].华中师范大学硕士学位论文，2008

6.贾康.推动我国主体功能区协调发展的财税政策[J].经济学动态，2009（7）

7.龚志坚.主体功能区发展战略下的财税政策研究[D].江西财经大学博士学位论文，2010

8.任际.财政法的正义价值判断与选择[J].法学，2011（4）