试析土地利用中城市规划控制和引导作用

摘要：土地是我们人类赖以生存的根本，是城市发展建设的基础，也是财富的源泉。人多地少，人均土地资源占有不足是我国的基本国情。笔者认为，为使土地资源得到高效利用，实现城市发展建设的目标，城市规划必须加强对土地的控制和引导。

关键词：土地利用；城市规划；控制；导引

Abstract: Land is our fundamental human survival, is the basis of the construction of urban development, but also a source of wealth. Fewer people and more, the lack of land per capita possession of resources is China's basic national conditions. I believe that the need to strengthen the control and guidance of land, land resources for the efficient use of urban development goals, urban planning.Keywords: land use; urban planning; controls; guide.

中图分类号： TU984 文献标识码：A文章编号：2095-2104(2013)

前言

改革开放三十多年来，我国城市化进程不断加快，对土地的需求越来越大；然而土地资源的有限性和不可再生性，导致人地矛盾不断升级。如何有效地解决人地矛盾，以较小的用地代价实现城市发展建设的宏伟目标，是我们必须要面对的主要问题。因此，在土地利用问题上，城市规划必须发挥好控制和引导作用。

土地利用的含义

笔者认为，在城市建设中，土地利用就是在加快城市化进程的这一阶段内，人们通过城市的规划，按照土地的性质和统筹城乡发展的需要，[1]协调好农业生产耕地和城市建设用地的关系，将有限的土地进行合理化的配置和高效的利用，使其能够满足城市经济、环境、社会和生态等各方面发展的需要。

城市化进程中土地利用出现的问题

3.1破坏耕地，强制性征地，损害农民的利益

我国已经进入了城市化高速发展的新时期，城市的工业发展和经济建设需要大量的土地做支撑。然而城市的土地供应不足、资源紧张。不可避免地，会出现一些占用农耕地的现象。有些地方受利益的驱使，大量强占农民的土地、强制征用，然而对农民的补偿不足，严重损害的农民的利益。据统计，2008年至2011年，我国建设占用耕地1540万亩，因灾损毁耕地155.9万亩、退耕还林49.6万亩、农业结构调整减少耕地3.2万亩，耕地总体净减少128.8万亩。

3.2工业用地比例高，土地利用率低

据调查发现，我国城市内工业用地面积占比较大，超过了一般水平（25%左右），有些甚至超过35%，远高于国外15%的水平。虽然占地面积大，容积率却不高：全国工业项目用地容积率仅为0.3至0.6，而发达国家和地区一般在1.0以上。韩国国土面积9.9万平方公里，与江苏、浙江的面积相当，然而其国土经济密度和土地容积率却是江苏的2.8倍、浙江的4倍。

3.3土地浪费现象比较严重

除正常城镇用地外，也出现过于追求城市形象建设，大广场、大学城、宽马路、大办公楼，超占、浪费大量土地。例如：2007年，《京华时报》报道，省级贫困县河南省濮阳县，在区委书记冯刘成的决策指导下，花费7000万建起外观像是白宫的政府大楼，结果因贪污受贿等罪，被判处无期徒刑。这种现实例子在全国并不少见，建豪华办公楼悄然风靡。这些现象背后，除了一些政府官员的错误政绩观作崇外，更重要的还是制度和管理上的问题。

3.4土地污染比较严重

城市工业化生产过程中，必然会产生许多垃圾和废水、废气等。这些垃圾和废物如果得不到很好的处理，就会回到自然中；然而自然环境的承载力是有限的，超出其承载力的部分，就会对生态环境造成破坏。[2] 垃圾的焚烧和掩埋、农药化肥的大量使用，改变了土地的结构和化学性质，造成的土地污染、水污染和大气污染十分严重。

城市规划的控制和引导作用

我国已经走向了市场经济的发展道路，以市场为导向，进行现代化建设。市场经济能够合理优化资源配置、控制生产要素的流动；在城市土地利用中，能够加快城市土地市场的形成，带动城市的经济建设。但是市场经济也有缺点，过分的追求经济效益会导致土地价格无限上涨，并引发各种投机活动；然而市场自身又无力解决这些问题。所以，城市规划就要发挥其强有力的控制和引导作用。

4.1城市规划的控制作用

4.1.1城市规划控制作用的含义

城市规划控制指的是，按照国家和各级政府颁布的城市规划控制管理的相关规定，把城市规划作为一种公共干预的手段，采用科学的、经济的、法制的、行政的先进管理手段，[3]统一安排和控制城市的各种工程建设及用地活动并把这些活动限定在已经设定好的范围之内，从而确保城市长期稳定的发展和宏伟目标的实现。

4.1.2城市规划控制作用的必要性

目前，我国以市场经济为主导，在这一背景下，城市规划控制能够有效地提高土地资源的利用率、协调各种城市建设对土地的需求。比如：实事求是的编制城市土地的利用规划；严格审批各种土地开发项目；加强对已通过审批项目的管理力度；加强对用地面积和开发强度的控制等。

4.2城市规划的引导作用

随着国家各项政策的调整、完善以及经济形势的不断变化，城市规划也要充分发挥其适应性和灵活性，随着形势的变化而变化，跟着形势的发展而发展，这就是城市规划的引导作用。显然，城市规划的引导作用是间接的、规范的而不是决定性的。

城市规划对土地利用的引导作用主要体现在以下几个方面：

（1）对土地利用的兼容性引导

这种兼容性引导是指，根据一定的条件和要求，把土地的用途和地块的划分进行相应的改变。因此，土地的利用和开发就有更大的空间和更多的选择；开发商也将面临更多的机遇和挑战。同时，城市土地规划必须明确制定土地用途更改的多种方案，界定好用途更改的必要条件，以方便管理。[4]例如:把一块商业建设用地改成农田或者居住用地，就必须相应的降低地价，而且要做好对周围生态环境的保护。

（2）适当变更定量指标

为保证城市土地的合理高效利用，促进经济利益的最大化，也为房地产开发商提供多种选择，在情况允许的前提下，可以适当改变土地开发的容量。例如邹城市对开发商提出的增加容积率的要求，采用收益累计分成法。通过审批的，按照表1的标准分成；未通过审批的，由政府获得所有收益。[5]

表1

结语

综上所述，城市规划在土地利用中起着举足轻重的作用，能够以最小的用地代价换取最大的经济收益。城市规划的控制和引导作用并不是孤立存在的，控制是引导的有效保证、引导是控制的必要前提，二者相辅相成、相互配合、共同发挥作用。因此，在城市土地利用中最好综合运用两种手段，以加快推进我国的城市化进程。

参考文献

[1]运迎瑕.城市规划中的土地利用问题研究[J].城市规划,2009,(8):122-125.

[2]郑平.论土地利用中城市规划控制和引导作用[J].规划研究,2010,(1):15-17.

[3]王国恩.市场经济下城市规划控制与引导作用[J].城市规划汇刊,2012,(3):98-101.

[4]司马文妮.中国城市化进程中的土地利用问题研究[J].陕西社会科学,2011,(6):117-120.

[5]韩昊英.市场经济下中小城市利用规划与控制[J].湖北社会科学,2009,(8):78-80.