新时期国内政府监管革新的考究

总理强调:“行政体制改革在各项体制改革中处于关键位置，如果这项改革不搞，就犹如一马当道，万马难以前行”。因此，深化行政管理体制改革，全面推进政府管理理论与实践创新，是实现经济社会全面协调发展的重要举措，是摆在我国政府面前一项非常艰巨的任务。

一、新时期中国政府管理创新的内容

政府创新，就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新的过程，是一个持续不断地对政府公共部门进行改革和完善的过程，也是一个不断改善公共服务和增进公共利益的过程。政府创新能力具有丰富的内涵，概括起来主要有四个方面:

(一)管理理念的创新。经济社会在不断向前发展，管理理念就不能一成不变。进人新世纪，我们党在管理理念上的最大创新，就是提出了科学发展观，强调全面、协调、可持续发展。认真贯彻科学发展观，是政府管理理念创新的根本要求。如对农村工业发展，过去我们曾提倡“村村冒烟、户户点火”，企图走非城镇化工业发展道路。受资源和生态的限制，现在此路难以为继，要求我们只能按照科学发展观的要求，引导农村工业向园区、城镇集聚，走新型工业化道路。

(二)公共政策的创新。政策和策略是党的生命。政策都是在特定社会历史条件下，为解决特定问题而制定出来的，社会条件和面临的问题变了，就要求我们的政策也要跟着变化，或用新政策取代旧政策，或对原有的政策进一步加以完善。

(三)资源管理的创新。资源管理是指政府部门对于获取、配置并有效使用管理创新所需要的各种资源进行地管理。总的来说，改革开放以来，我国政府的资源管理能力不断增强，但仍然有待提升。突出表现在:虽然中央政府财政收人在不断增长，但它占国内生产总值的比重在不断下降，中央财政赤字占国内生产总值的比重在不断上升;政府部门普遍缺乏具有战略思维的管理者，人力资源的知识、素质、能力、结构比例都与管理创新的要求格格不人;政府的体制、组织结构，制度设计与管理创新的要求不匹配。

(四)公共服务的创新。重点是要解决好动力不够的问题，发动群众参与县、乡基层政府领导人员的考评工作，增强政府工作人员创新公共服务的动力;解决好财力不够的问题，合理划分财权和事权，让基层政府有办事的财力;解决好地方政府包揽公共服务、力不从心的问题，通过改革将一些公共服务功能转向非政府组织，让社会力量承担和参与公共服务。

二、新时期中国政府管理创新的意义

在当前新的历史时期，尤其是党提出加强执政能力建设和构建社会主义和谐社会的重大历史任务之际，研究中国政府管理创新这一课题既有重要的现实意义，同样也具有重大的理论价值和学术意义。

(一)政府管理创新的现实意义

一是有利于强化服务行政。我国传统的服务行政强调全心全意为人民服务的政府理念，是一种意识形态的约束，有赖于公务员个人道德素质的提高，而无法从制度上体现服务行政的要求。引人“顾客导向”意识，使服务行政、绩效评估、考核机制三者紧密结合，能够从制度上保证政府提供公共服务品质的提高和服务行政的实现，从而内在地激励行政人员主动提高服务质量，以保障服务行政能够适应社会主义市场经济发展的要求和人民对政府扩大公共服务职能的需求。

二是有利于促进服务行政的公平高效。我国现行的行政管理体制一直无法兼顾公平和效率，这既有体制上的原因，也有思想意识上的原因。政府绩效管理以“四E'’即经济(economy)、效率(efficiency)、效益(effectiveness)和公平(叫-uity)为基础，强调效率和公平兼顾。作为公共部门，体现公平原则是其行政工作的基本要求。绩效管理将公平纳人评估体系，虽然具体评估指标有待商榷，而注重政府部门的公平精神则是对效率意识的一大补充，能够有效地促进服务行政走向公平、高效。

三是有利于降低行政成本，提高行政效率。受传统体制

的影响，我国政府组织管理的成本意识一直很淡薄，庞大的财政支出不仅妨碍了政府效率的提高，而且也严重影响了政府的形象。加人WT()后，我们的政府逐渐意识到提高政府工作效率的重要性。绩效评估的引进为公共部门从全方位提高行政效率提供了可能性。进人21世纪，国家的资源危机和财政危险凸现，都要求政府组织能够以有限的资源提供更多、更优质的服务。绩效管理从制度上确保了政府组织必须以成本意识、效率意识和竞争意识为支撑，从而保证其服务的优质高效。

(二)政府管理创新的理论价值

一是突破了传统公共行政学中的政治与行政分离的旧范式，将政治与管理整合起来。传统的公共行政学认为政治和行政是两个相互分离的领域，政治与行政二分法的传统由于自身的缺陷，不断受到理论的批判和现实的挑战，正逐步走向整合。政府的管理创新研究，将管理看作一个全面的过程，它要求政府部门工作人员系统地考虑组织的长期目标和未来远景，将组织的使命、价值、目标相结合，将战略制定与绩效管理、绩效评估和责任机制结合起来，强调过程和结果的统一。它克服了传统公共行政被动消极的执行命令的弊端，关注行政的政治性，强调行政在战略制定上的优势和重要性，将政治和行政看作必然联系的环节。

二是摒弃了传统公共行政学仅仅重视内部科层组织的弊端，将内部管理与外部环境联系起来。传统的公共行政学将组织看作一个静态和封闭的系统，研究的重点集中于组织的内部结构上，他们关注组织如何分工、如何建立层级节制的等级秩序、如何制定严密的法令规章和工作标准，而忽视了组织与外在环境之间的相互关系和相互影响，忽视了公共行政的社会环境、文化背景、意识形态等因素。政府的管理创新，不仅关注组织内部的资源和结构，环境分析同样是一个研究重点(创新管理认为任何组织都不是孤立的，都是一个开放的系统，处于与环境的持续相互作用之中，外部环境是组织实施创新战略的依据和基础)，政府创新管理的过程，实际上也是一个内外整合的过程。

三、新时期中国政府管理创新能力提升的路径选择

通过考察西方国家的新公共管理运动，我们可以发现这些国家都引人了市场竞争机制、强调顾客导向以及提倡服务质量的提高。要实现上述目标，就必须借鉴西方国家“政府再造”的成功经验和现代企业管理技术，总之，我国应重视运用企业家精神和现代管理技术作为我国政府组织创新的路径选择。

(一)实施全面质量管理，以更为经济的方式实现民众所需要的政府公共服务质量

美国通用电器公司的费根堡姆和质量专家朱兰提出了“全面质量管理，"(TQM)的概念。质量优先、顾客满意已经成为90年代以来世界各国构建高绩效政府组织的一个主要目标。政府管理和政府服务工作应当有明确的质量要求和质量标准，优质政府是能够为公民提供高质量的公共政策、公共产品、公共服务和公共管理的政府。建设优质政府要求各级政府组织及其官员牢固树立质量意识和服务对象至上意识，追求最大限度的顾客满意。建设优质政府要求建立科学的质量测度体系，这一测度体系须反映顾客的满意度，提出具体可行可推广的质量指标体系，准确反映政府及其工作人员的工作质量。建设优质政府还要求政府组织针对自身的特点和特殊制度安排实行质量管理，积极探索政府部门提高质量的有效途径和机制，通过强化过程环节的管理和监控，推进行政流程的标准化和规范化。

(一)政府管理创新的现实意义

一是有利于强化服务行政。我国传统的服务行政强调全心全意为人民服务的政府理念，是一种意识形态的约束，有赖于公务员个人道德素质的提高，而无法从制度上体现服务行政的要求。引人“顾客导向”意识，使服务行政、绩效评估、考核机制三者紧密结合，能够从制度上保证政府提供公共服务品质的提高和服务行政的实现，从而内在地激励行政人员主动提高服务质量，以保障服务行政能够适应社会主义市场经济发展的要求和人民对政府扩大公共服务职能的需求。

二是有利于促进服务行政的公平高效。我国现行的行政管理体制一直无法兼顾公平和效率，这既有体制上的原因，也有思想意识上的原因。政府绩效管理以“四E'’即经济(economy)、效率(efficiency)、效益(effectiveness)和公平(叫-uity)为基础，强调效率和公平兼顾。作为公共部门，体现公平原则是其行政工作的基本要求。绩效管理将公平纳人评估体系，虽然具体评估指标有待商榷，而注重政府部门的公平精神则是对效率意识的一大补充，能够有效地促进服务行政走向公平、高效。

三是有利于降低行政成本，提高行政效率。受传统体制

的影响，我国政府组织管理的成本意识一直很淡薄，庞大的财政支出不仅妨碍了政府效率的提高，而且也严重影响了政府的形象。加人WT()后，我们的政府逐渐意识到提高政府工作效率的重要性。绩效评估的引进为公共部门从全方位提高行政效率提供了可能性。进人21世纪，国家的资源危机和财政危险凸现，都要求政府组织能够以有限的资源提供更多、更优质的服务。绩效管理从制度上确保了政府组织必须以成本意识、效率意识和竞争意识为支撑，从而保证其服务的优质高效。

(二)政府管理创新的理论价值

一是突破了传统公共行政学中的政治与行政分离的旧范式，将政治与管理整合起来。传统的公共行政学认为政治和行政是两个相互分离的领域，政治与行政二分法的传统由于自身的缺陷，不断受到理论的批判和现实的挑战，正逐步走向整合。政府的管理创新研究，将管理看作一个全面的过程，它要求政府部门工作人员系统地考虑组织的长期目标和未来远景，将组织的使命、价值、目标相结合，将战略制定与绩效管理、绩效评估和责任机制结合起来，强调过程和结果的统一。它克服了传统公共行政被动消极的执行命令的弊端，关注行政的政治性，强调行政在战略制定上的优势和重要性，将政治和行政看作必然联系的环节。

二是摒弃了传统公共行政学仅仅重视内部科层组织的弊端，将内部管理与外部环境联系起来。传统的公共行政学将组织看作一个静态和封闭的系统，研究的重点集中于组织的内部结构上，他们关注组织如何分工、如何建立层级节制的等级秩序、如何制定严密的法令规章和工作标准，而忽视了组织与外在环境之间的相互关系和相互影响，忽视了公共行政的社会环境、文化背景、意识形态等因素。政府的管理创新，不仅关注组织内部的资源和结构，环境分析同样是一个研究重点(创新管理认为任何组织都不是孤立的，都是一个开放的系统，处于与环境的持续相互作用之中，外部环境是组织实施创新战略的依据和基础)，政府创新管理的过程，实际上也是一个内外整合的过程。

三、新时期中国政府管理创新能力提升的路径选择

通过考察西方国家的新公共管理运动，我们可以发现这些国家都引人了市场竞争机制、强调顾客导向以及提倡服务质量的提高。要实现上述目标，就必须借鉴西方国家“政府再造”的成功经验和现代企业管理技术，总之，我国应重视运用企业家精神和现代管理技术作为我国政府组织创新的路径选择。

(一)实施全面质量管理，以更为经济的方式实现民众所需要的政府公共服务质量

美国通用电器公司的费根堡姆和质量专家朱兰提出了“全面质量管理，"(TQM)的概念。质量优先、顾客满意已经成为90年代以来世界各国构建高绩效政府组织的一个主要目标。政府管理和政府服务工作应当有明确的质量要求和质量标准，优质政府是能够为公民提供高质量的公共政策、公共产品、公共服务和公共管理的政府。建设优质政府要求各级政府组织及其官员牢固树立质量意识和服务对象至上意识，追求最大限度的顾客满意。建设优质政府要求建立科学的质量测度体系，这一测度体系须反映顾客的满意度，提出具体可行可推广的质量指标体系，准确反映政府及其工作人员的工作质量。建设优质政府还要求政府组织针对自身的特点和特殊制度安排实行质量管理，积极探索政府部门提高质量的有效途径和机制，通过强化过程环节的管理和监控，推进行政流程的标准化和规范化。

(二)创建学习型政府，促进政府的知识更新和自我完善，塑造“模仿一学习一创新”的知识增长链条

现代政府组织正处于一个不断发展和变化的环境中。学习型政府组织就是政府组织通过其学习过程，不断地探知复杂环境中的压力所形成的挑战，并发现回应这些挑战过程中必须面对的问题与障碍，为在共享愿景与精神模式指导下推行一系列与政府组织发展配套的战略、策略与工具系统，从而使政府组织逐步趋近的一种理想的组织目标状态。学习型政府组织通过不断的学习、模仿，在适应环境变化的过程中，对其基本的信念、态度、行为、结构和方式进行调整，从而获取一种面对各种环境和问题的应对和自我完善的能力。从某种意义上讲，学习型政府组织的精神实质就是集体创新，而创新正是政府组织活力和竞争力的来源。

(三)培育政治领导人的企业家精神，激发其成就需求，发挥其政治远见和管理经验优势，推动政府管理创新实践

管理创新是一种前人所未经历的开创性事业，为此，政府必须加强人才资源开发，实施人才资源国内培养和国际引进相结合的战略，致力于培养政府管理者的创新思维和能力。政府部门管理者，尤其是政治领导人，既要紧密结合管理工作中的各项事务，又要着眼现实、未来和世界的发展潮流，积极开展战略研究，方能在实际的管理与领导活动中提高自己战略思维的素质与仓辆能力。

(四)改革传统公共管理垄断模式的弊端，适当引入政府间竟争，形成政府管理创新的外在激励与内在动力机制

竞争机制的缺失正是政府部门诸多弊端的症结所在。对于提升政府部门的管理创新能力来说，市场竞争机制的最大作用在于为政府提供一种外在激励，促使政府考虑竞争激烈外在环境，进而转化为一种内在的动力，不断的创新，提升管理能力。随着新公共管理运动在西方国家的普及，引人市场竞争机制被认为是一种有效的克服政府失灵的办法。因此，我们一方面要利用现代化的治理工具，不断改进政府的运作模式，改进政府与企业、市场和社会的关系，以期实现一种政府、市场和社会的共同治理模式;另一方面，要注重在公共战略中的有序竞争，引人竞争的配套措施，建立公共责任制，构建公平的竞争环境并精心管理，为所有的竞争者创造平等的竞技场。

(五)扩大公民参与，培养和借鉴民间的创新力量

对于提升政府管理创新来说，公民参与的意义在于，可提供创新所需要的智慧、知识以及信息。公民参与可以集中民众智慧，吸收不同领域知识，并为政府管理者提供及时有效的信息，从而提升政府管理创新能力。首先，政府要加强与公民的对话，通过与不同利益、政策观点的公民进行讨论和协商谈判，政府不仅可以获取群体智慧，还有利于增强共识感和责任感，实现公共利益。其次，政府要加强公民参与的制度化建设。就是在充分遵循宪法和法律赋予公民的政冶权利和自由的前提下，对公民参与的内容、方式、途径做出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来。最后，政府必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共管理运行中的主体地位，积极推进公民参与。

(六)制定有效的奖励政策，积极鼓励创新行为

我们需清醒地看到创新具有很大的风险，创新往往需要付出代价;此外，成功的创新又能为社会带来极大的效益。创新活动的这种双重性，要求政府必须建立一套有效的激励机制，给创新者以人力、物力、财力、信息和政策的保证，形成足够强大的激励力量，激发人们的创新积极性;同时也尽可能补偿人们为创新所付出的代价，降低人们为创新所承担的风险，支持敢冒风险的创新者，奖励为政府管理创新做出重大贡献的创新者。

创新是我们这个时代的主题，是社会发展进步的主要动力。我国政府组织迫切需要不断创新，通过政府组织自身的结构化改造和内部管理机制的改善来探寻和建立较为合理的政府行政模式，从而提高政府治理能力和服务水平，确保我国经济社会的和谐发展。