贵州资源环境立法研究

目前，正值贵州可持续发展战略和“富民兴黔”战略贯彻实施阶段。但是，由于贵州人口众多、自然资源相对不足，技术经济、生产工艺相对落后，资源利用率低、浪费严重，环境恶化等已成为贵州经济持续、快速、健康发展的重要制约因素。为了实现经济建设与资源利用、环境保护相协调，推动全社会走可持续的生产发展、生活富裕、生态良好的发展道路，我们有必要对原有的一些法律观念、法律原则重新加以探讨、修正和运用。

一、可持续发展战略

（一）可持续发展的含义。可持续发展理论是国际社会20世纪九十年代提出的一种发展思想，各国对其解释不尽相同，但都至少包含以下几层含义：即强调人口、资源、环境、经济、社会等方面的可持续发展；核心是人与自然、发展及环境之间的协调与共荣；本质特征是发展的协调度、发展度和持续度。同时，可持续发展是社会、经济、生态三者的持续协调发展，其中生态持续发展是基础，经济持续发展是条件，社会持续发展是目的。

（二）可持续发展战略对贵州的影响

1、可持续发展是贵州实现小康社会的内在要求。可持续发展是可持续生态、可持续经济和可持续社会三者的和谐统一。其中，可持续生态是基础，可持续经济是手段，可持续社会是结果。就贵州而言，实现小康社会的奋斗目标，需要充足的自然资源和良好的生态环境作保证。但是，贵州的生态环境问题已成为实现全面小康的“瓶颈”。全面小康建设是能让子孙后代实现全面发展的小康，要实现这一点，贵州必须走可持续发展道路，实施可持续发展战略。

2、可持续发展是贵州参与西部大开发的迫切需要。贵州资源、环境、经济、社会相互之间协调度较低，发展度有限，影响了可持续度。在西部大开发过程中，必须对生态环境进行有效保护，实现经济发展与环境保护同步进行，经济效益与生态环境效益的共同提高。因此，贵州要在实施西部大开发战略中加快发展，必须解决开发与资源保护之间的矛盾，处理好经济社会发展与资源、环境之间的矛盾。

3、可持续发展是贵州经济社会持续健康发展的根本目的。贵州经济发展与保持环境、开发资源相互之间存在着依存和制约关系。一方面没有良好的生态环境就不可能加快贵州发展；另一方面贵州经济不发展，自然环境的恶化状况就会因缺乏财力而得不到有效改善，最终也会制约经济的进一步发展。所以，实施可持续发展战略，从经济、社会、资源和环境相互协调中推动经济发展，并在发展的进程中促使社会全面进步，是贵州经济社会发展的根本目的。

二、强化环境与资源法律保护的必要性

(一)法治是保护环境和资源的最有效手段。首先，世界各国及我国环境资源保护的历史经验告诉我们，法律是当今环境和资源保护中最为有效的手段；其次，法律是具有强制性的行为规范，是环境资源管理中最为有效的管理手段。正如曾指出的：“治理污染，保护环境要综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，而最根本是法治”；再次，在贵州广大群众环境资源保护意识和自觉性较差的情况下，正确地运用法律手段是目前环境资源保护中的必然选择。

（二）加强地方环境保护立法是法制建设和经济发展的基础。贵州的经济发展不是东部沿海地区发展模式的再现，而是一条新的道路。贵州所处的生态条件已经相当脆弱，而脆弱的生态环境从某种程度上来说是追求经济发展，进行掠夺式开发所带来的。因此，我们对资源的开发不是不够，而是过度了。生态环境的特殊性，决定了人类已有的社会经济发展模式对它的不适应性，因而我们的发展更突出了制度创新的问题，具有立法先行的特征，其中最为迫切的就是地方环境立法。

三、贵州环境资源法制建设中存在的主要问题

（一）可持续发展战略尚未成为贵州环境立法的指导思想。贵州《环境保护法》限于其制定的时代背景，其立法目的已与可持续发展不相符合，它强调当代人的环境权利和发展权利，而未涉及后代人的环境权利和发展权利。同时，现行环境法律法规的一些基本原则和具体规定也存在类似的问题。

（二）环境资源立法不完善、针对性不强。1、贵州生态比较脆弱，因此在立法上应注重加强有关生态保护方面的法律、法规。然而，在环境立法中存在单一重视污染防治立法的倾向，关于生态和资源保护方面的立法重点却并不突出，不能满足生态建设和生态保护的需要。2、对第三产业、乡镇企业、民营个体企业的环境管理未制定全面的法规；县以上地方人民政府环境资源保护规范性文件数量少，质量不高，而在制定规划和实施开发时，对城市、规划区、建成区的概念界定不明确、不及时，客观上影响了环保依法行政。

（三）立法缺乏主动性、灵活性和前瞻性。西部大开发是一个前所未有的系统开发工程，许多问题在我国其他地方并不多见，国家对此也不可能专门立法。贵州是参与西部大开发的一分子，所以在立法时应大胆地进行环境立法中的制度创新，并把此作为提高地方立法水平和完善地方立法的重点。但由于受各方面条件的限制，贵州目前立法的灵活性较差，创新意识不足，在客观上容易导致面对新的资源和环境问题无法可依的局面出现。

（四）环境执法不力。1、生态环境系统是一个有机联系的整体，但在贵州当前的行政管理体制上却将其人为地分割成土地、农牧、林业、水利等诸多产业行政部门，且划归不同的行政区域。另外，“重经济，轻环保”，客观上导致现有环境资源保护法律、法规不能得到很好地执行。2、环保执法力量薄弱，贵州有些地区，尤其在边远地区，由于各级领导不够重视，导致环保机构不健全，有的地方甚至无专职的环保工作人员，有的执法人员从其他行业补充到环境执法队伍中来，环保专业知识缺乏，执法装备普遍落后。

（五）环保法律意识淡薄。由于贵州大部分地区经济普遍不发达，许多地方仍然处于比较贫困的状态，导致了群众环保意识较低。这样，客观上形成了环境资源保护仅靠政府。然而，有的地区政府部门和领导环保法制观念也很淡薄，以言代法、以权代法，干预、阻碍环境保护主管部门的行政执法，对企业违反环保法规，造成严重环境后果的行为听之任之，甚至有些领导还为之说情，帮助企业逃避法律制裁。

四、加强和完善资源环境立法的建议和措施

（一）正确处理地方环境立法和上位法的关系。1、不盲目追求体系完整，地方环境立法应注重针对性、实效性、可操作性，对上位法已有的规定，尽量不再重复，重点放在国家大法在本省实际运用中遇到问题的衔接配套上，放在具体的细化上，力争每出台一部法规就能有针对性地解决一些环境资源管理中存在的突出问题。2、在不违背上位法的前提下，对已不符合法律规定或失去存在价值的法规性文；对与大法明显相悖，与经济社会要求直接抵触的，应及时通过合法程序予以废止。此外，资源环境立法还可以进行大胆创新和突破，填补上位法的空白，更好地解决贵州在发展过程中亟待解决的问题。

（二）加强环境污染防治与生态环境保护之间的法律协调和配套。今后一段时间内，在环境立法中除了要处理好环境资源保护和经济发展间的关系，还要正确处理好防治污染和保护生态环境之间的关系，重点强化关于保护生态环境方面的地方立法。地方立法应当以民为本，避免因利益驱动，片面强调部门、行业管理职权和利益倾向，防止权力利益化、利益法律化。

(三)强化环境资源保护法律的执行。1、积极推行行政执法责任制。为了切实提高环保部门依法行政水平，贵州应积极推行行政执法责任制，把行政执法责任层层分解落实，建立完善各种监督检查和管理制度，规范行政执法程序。此外，还应配套建立奖惩制度，以增强依法行政的责任感和自觉性，使环境执法监督管理真正落到实处。2、规范执法行为，健全环境管理机构，改善执法装备。环境执法要求环境执法人员必须具备法律、经济、环境等方面的专业知识。因此，必须规范环境行政执法资格。另外，目前贵州一些地区环境管理机构技术设备落后，远远不能满足环境保护的需要，因此必须改善执法装备。

（四）提高各界的环保法律意识。贵州很多地区群众的文化素质较低，法律意识淡薄，因此应通过法制和环境教育，使广大群众清楚地意识到当地所面临环境问题的严重性，意识到以破坏环境为代价换取眼前利益的不妥，逐步树立并增强环境道德意识、环境法律意识，使环境保护意识深入人心，从根本上树立资源忧患意识，增强群众保护自然资源的使命感和责任感。

五、总结

皮之不存，毛将焉附。没有一个相对良好的生态环境，经济发展就难以为继；不把可持续发展作为开发的核心思想，“富民兴黔”的规划也将是一纸空文。因此，我们要调动一切因素，建立健全资源环境立法，为提高贵州立法水平，推动经济社会更稳步、更长远的发展而不懈努力。