山东省区域发展规划的特征与问题分析

摘要：以山东省区域发展规划为研究对象，对其演变历程、现状特征及存在的问题进行了较全面地考察分析，发现山东省区域发展规划呈现出规划战略的明晰性、规划区经济空间结构的多样性和规划保障措施的切实性等特征，但存在多个规划战略的政策重叠区且当前的考核机制弱化了规划的宏观调控能力。最后，对存在的问题提出针对性的政策建议。

关键词：区域发展规划；特征与问题；山东省

中图分类号：F061.5 文献编码：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2016.06.004

0 引言

近年来中国的区域规划正以空前的密集度出台，部分规划跃升至国家战略层面[1]，从而引起全社会的广泛关注，并成为热点研究领域之一。方创琳[2]指出在新时期新经济体制下我国区域发展规划编制的五个基本发展趋向；胡序威[3]回顾了中国区域规划发展和演变的三个历史阶段，阐述了不同时期规划的内容、特点及现状，并就未来中国区域规划的发展提出了一系列建议；李广斌[4]分析了我国区域规划存在的弊病，并从区域规划编制形式、方法和实施管理体制对新时期区域规划的革新提出若干建议；鲍超[5]从地理学的综合视角分析了当前我国区域规划编制中存在的弊病；何丹[6]在梳理2009年以来国务院批复的十多项区域发展规划的基础上，从空间格局、发展模式、发展理念三个方面总结出我国当前区域规划及政策的特征，并对其存在的问题进行了深入的探讨；陈雯[7]、付承伟[8]分别以《长江三角洲地区区域规划》和《皖江城市带政界产业转移示范区规划》为对象，从若干方面进行规划实施影响评估。

上述诸多研究的焦点可分为两类，一是在我国宏观层面上区域规划的历史与展望、内容与方法、理论与实践等方面，二是就单一区域规划的实施影响进行评估。然而，目前以省域尺度上落实的区域规划为对象进行研究的文献却不多见，而基于此视角能更清楚地审视地方区域发展战略及存在的问题。

2013年山东省“一圈一带”战略正式启动，至此，山东共有《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》、《山东半岛蓝色经济区发展规划》、《省会城市群经济圈发展规划》及《西部经济隆起带发展规划》四项区域发展规划，实现了省域空间区域规划全覆盖。本文以山东省四项区域发展规划为研究对象，对其特征进行分析，然后就存在的问题进行探讨，最后提出相关政策建议，以期对山东省区域发展战略的调整提供几点参考。

1 研究区发展概况

山东省地处我国东部沿海重要发展轴线上，省内共有17个地级市，其中济南市和青岛市为副省级城市。截至2013年底，山东省常住人口9685万、GDP 为5.5万亿、进出口总额2672亿美元，分别占全国的7.15%、9.67%和6.4%，人均GDP为全国的1.34倍，是我国重要的发展区域之一。长期以来，山东省区域社会经济发展存在的一个明显特征就是不平衡性，具体表现为东部比较发达，西部相对滞后，在东部和西部之间存在着一个中部过渡带（如图1）。随着由这种不平衡所带来的问题的凸显，促进区域协调发展成为解决问题的关键所在。此外，随着经济社会的快速发展、城镇化水平的迅速提高，山东省也正面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态环境退化的严峻考验。同时，山东省西部产业稀疏区未能得到足够的资本驱动，甚至部分具有极大潜力区域的土地、劳动力资源未能发挥应有效应。鉴于此，针对区域发展过程中的现实性问题，适时制定出切实可行的区域发展规划与政策对于社会经济转型期下山东省特定问题的解决、空间格局的优化具有重要意义。

2 山东省区域发展规划及政策演变

作者在整理山东省区域发展规划相关资料过程中发现，新世纪之前，山东省还未出台成文规范的区域发展规划，有的只不过是一些远景的区域发展战略。如1983年的“沿海重点城市带动、大片区开发”战略，提出将全省划分为东部沿海、济南、淄博与鲁北、鲁中南、鲁西北五大片区；1984年的“梯次发展”战略，提出重点建设三个梯次，即沿海滩涂、海岛、渤海湾岸线的第一梯次、东平湖、南四湖、黄淮海平原的第二梯次以及黄河三角洲的第三梯次；1986年的“东西结合、共同发展”战略；1988年，把区域发展战略进一步确定为“东部开放，西部开发，东西结合，共同发展”；1991年的“海上山东”战略，提出加快发展蓝色产业聚集带 ；1995年加快“海上山东”和黄河三角洲两大发展战略等。虽然这些区域发展战略不具有操作的可行性，然而却为后来山东省区域发展规划工作的开展提供了宏观指导。

进入二十一世纪，伴随着国际和国内形势的变化，区域发展经验的积累，山东省开始探索多区域联动的协调发展道路。“五大板块”战略、“一体两翼”战略、“一群、一圈、一区、一带”的城市化战略等相继提出，为了在省域空间上具体落实这些发展战略，区域发展规划的编制工作因而得到政府部门的重视，并呈现出井喷式发展，具体可分为2005～2008年和2009～2013年两个阶段。

2005～2008年是对山东省区域发展规划的探索阶段。2005年7月山东省制定了《山东半岛城市群区域发展规划》，成为山东省成文的第一部区域发展规划。 2007年1月山东省建设厅颁布了《济南都市圈规划》，规划范围包括济南、淄博、泰安、莱芜、聊城、德州及滨州7市，旨在通过规划培育济南都市圈，进而促进区域和全省社会经济发展。2008年2月，《鲁南经济带区域发展规划》正式通过，这是对“一体两翼”战略中“南翼”的落实。2008年10月，山东省制定《胶东半岛城市群和省会城市群一体发展规划》。

2009～2013年是对山东省区域发展规划的深化阶段。2009年12月及2011年1月，国务院相继批复通过《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》和《山东半岛蓝色经济区发展规划》，两大区域上升为国家战略，标志着山东省区域发展取得阶段性成果，得到国家层面上的认可与支持，有利于明确发展方向和任务目标。2013年8月，《省会城市群经济圈发展规划》和《西部经济隆起带发展规划》经山东省政府研究通过。至此，山东四大区域战略板块实现全省覆盖，这从侧面反映出山东省统筹区域发展、实现共同跨越的强烈原景。

3 区域发展规划现状特征

目前，山东省共有4项区域发展规划（见表1），并呈现出3方面的特征。

3.1 规划战略的明晰性

就总体而言，山东省区域协调发展的核心内容已不再是如何更好地促进经济的发展和怎样调整产业空间布局的问题，而是转向了以寻求特色产业突破、注重发展质量与空间均衡为核心的新阶段。基于问题导向性原则所编制的四个区域发展规划，明晰地表现出当前山东省的均衡发展战略，从东到西的每个区域均有规划落实。就单个规划而言，发现各个规划所体现出的发展战略意图非常明显：《黄河三角洲高效生态区发展规划》和《山东半岛蓝色经济区发展规划》均属于特定功能区域定向发展规划，在我国发展方式转变和经济结构转型的关键时期，肩负着示范与发展的双重任务。《黄河三角洲高效生态区发展规划》的战略意图是探索高效生态经济发展新模式，实现区域可持续发展。《山东半岛蓝色经济区发展规划》的战略意图是培育海洋新兴产业，提升海洋经济辐射带动能力；而《省会城市群经济圈规划》体现出发挥省会济南的辐射带动作用，实现规划区内一体化发展的战略。《西部经济隆起带发展规划》的战略即改变山东西部长期落后的面貌，拓展发展空间。可以说，山东省目前的区域发展规划既体现出特定区域内的特定发展目标指向，又体现出省域层面上均衡布局、协调发展、区域带动的宏观战略决策。

3.2 规划区经济空间结构的多样性

经济空间结构是经济活动的空间表现形式，它反映了经济活动的区位特点以及在地域空间中的相互关系。空间结构是否合理，对区域经济的增长和发展有着显著的促进或者制约的作用。因此，如何合理引导区域范围内经济要素和活动的布局与重构，成为这四个区域发展规划的焦点。通过整理四个规划对于空间经济结构的表述，发现其呈现多样性的特征（见表2），其中区域经济发展阶段、区域内城市之间空间关系、交通设施布局等均构成其动力机制的重要影响因素。具体来讲，山东半岛蓝色经济区是我国经济社会发展高水平区，其区域空间结构已从传统的以青岛为中心的极核模式转变为开放性的网络化模式，区域经济一体化程度深，不同等级城市区域之间形成了功能完善、优势互补、区域联动的地域系统；省会济南及与周边城市已逐步形成以济南为核心层、莱芜、淄博和泰安为中间层、德州、滨州、聊城为层的省会城市群经济圈，通过“强化核心、多元中心、区域联动、县域支撑”的区域发展路径，不断整合空间优质资源、优化经济空间结构；而黄河三角洲高效生态经济区和西部经济隆起带处于空间结构演变初期阶段，区域空间要素在重要增长点和发展轴线上集聚，在市场主导的区域开发环境中，通过适时引入政策变量克服市场的消极作用，将有利于两区经济空间结构的优化演进。

3.3 规划保障措施的切实性

与2009年之前的区域发展规划相比，目前四个规划的保障措施更加切实有力，体系更加完善。以《西部经济隆起带发展规划》为例，该规划根据区域发展现状与目标，从营商环境、财税、投资、金融、土地、人才、民生保障、扶贫开发、协调推进等9个方面提出具体保障措施，如设立10亿元发展专项资金，这个力度在2009年之前的规划中是无法想象的。更为可贵的是，山东省在区域公共管理方面做出了努力探索，设置专门机构负责各规划区的发展问题。黄蓝两区均设有建设办公室，省会经济圈和西部隆起带也正积极筹建，该类办公室隶属省发改委，负责规划区内的综合协调、审核指导、招商引资等工作，旨在落实保障政策、推进协调发展。作为区域发展规划组织与实施主体之一的该类办公室，将在有关区域发展重大矛盾问题的协调解决、上下层级之间的交流沟通等方面发挥重要作用。

4 山东省区域规划存在的问题

山东省上述四项区域发展规划是在基于各种发展诉求、适应内外发展环境转变的情境下形成的，与以往区域发展规划及政策相比，除了体现出上述诸多现实性特征，并且在深入挖掘与发挥区域优势竞争资源、探索区域发展模式、促进区域优势互补与差异性竞争、引导空间经济格局有序演化等方面具有积极意义。然而，就规划本身及近年的实施效果来看，主要存在以下两点问题。

4.1 存在多个规划战略和政策重叠区

地方主导的区域规划（或发展政策）不仅在山东省密集度出台，而且在其他省份的热度也持续上升，如广东省出台了四个省域层面的区域发展规划（粤东、粤西、粤北经济社会发展规划和珠江三角洲地区改革发展规划）。然而，与广东省相比，山东省四个规划所涉及到的区域重叠现象非常明显（如图2）。造成这一现象的根源就是各级政在宏观层面上突出的问题是规划缺乏协调，缺乏实施机制平台；在微观层面表现为规划之间相互重叠，甚至彼此冲突，令地方政府无所适从。并且直接导致区域政策的边界模糊，个别城市发展方向不明，公共资源的重复利用，进而影响了规划的权威性和实施的效率。

4.2 不健全的考核机制

纵观目前山东省四个区域发展规划文本可发现，各规划不仅强调经济的空间布局、特色产业体系的培育、基础设施的建设等“硬”问题，还涉及到区域一体化策略、社会事业发展、生态建设和环境保护等“软”环境，这种多议题的区域规划犹如多变贸易体制下的“一揽子”协议。然而，在财政分权的制度环境下，下级政府的“经济人”角色凸显，追求利益最大化成为其根本属性之一。一方面，现行的政府考核目标是经济增长水平，这与国家长期坚持以经济建设为中心的方针政策密不可分；另一方面，虽然地方社会经济发展的“硬”问题和“软”环境都是政绩函数的重要变量，但经济发展的“硬”问题是可以数量化的，而“软”环境则难以数量化，因而现阶段政府的绩效考核是以GDP为导向的。以黄河三角洲高效生态经济区为例，规划区地处渤海之滨的黄河入海口，是重要的新生湿地生态系统和珍贵濒危鸟类自然保护区。规划中虽然有一章专门论述如何加强生态建设和环境保护，然而近年来黄河中上游大量截流，农田、油田开发加快，威胁着三角洲生态系统，导致三角洲的生态环境不断恶化[9]。由此可见，现行的区域发展规划的考核目标与考核指标不能适应规划区的发展要求，不利于规划区发展目标的实现，从而大大弱化了规划的宏观调控能力。

5 结论与建议

新世纪以来，山东省区域发展规划从无到有，目前在省域空间有四个规划得到落实，表现出规划战略的明晰性、规划区经济空间结构的多样性和规划保障措施的切实性等三方面的特征，但仍存在多个战略和政策重叠区及不健全的考核机制等问题。面对主要矛盾和问题，提出以下两点建议：第一，创新考核机制，树立新的政绩观，建立符合各规划区功能定位的考核指标，如加入以民生相关的居民幸福感、满意度等指标，并将绿色GDP纳入指标体系；采取自上而下和自下而上相结合的考核程序，充分挖掘规划区内公共参与能力，将更多政府的本职职能从体制内能释放出来。地方政府的经济职能更多的让位于市场，转而考虑公共服务产品的提供，促进规划的综合协调性。第二，在今后编制区域发展规划的过程中，要完善规划的编制机制，特别是针对规划区范围的划定，要做到近期与远景、定量与定性相结合，保障规划的科学性与可行性。针对即存的规划重叠区，要分阶段、有重点地发挥好自身的政策优势，肩负起区域协调发展的桥梁作用。

参考文献：

[1] 陈秀山，董继红，张帆.我国近年来密集推出的区域规划：特征、问题与取向[J]. 经济与管理评论， 2010 （2）： 5-12.

[2] 方创琳. 我国新世纪区域发展规划的基本发展趋向[J]. 地理科学，2000 （1）： 1-6.

[3] 胡序威. 我国区域规划的演变与展望[J]. 地理学报，2006，61（6）： 585-594.

[4] 李广斌，王喜，王勇. 我国区域规划存在问题及其调整思考[J]. 地域研究与开发，2006，25 （5）： 10-13.

[5] 鲍超，方创琳. 从地理学的综合视角看新时期区域规划的编制[J]. 经济地理，2006，26 （2）： 177-180.

[6] 何丹，李晶. 2009年以来中国区域发展规划及政策评述[J]. 华东经济管理，2011， 25 （3）： 36-40.

[7] 陈雯，陈晓，张蕾等.《长江三角洲地区区域发展规划》的区域发展影响评估研究[J]. 城市与区域规划研究，2012，5（2）： 125-147.

[8] 付承伟，施祖麟. 新形势下我国区域规划实施影响评估研究――以皖江城市带为例[J].地理研究，2013，9 （29）： 109-112.

[9] 孙志高，牟小杰， 陈小兵 等. 黄河三角洲湿地保护与恢复的现状、问题与建议[J]. 湿地科学，2011， 9 （2）： 107-110.