国内学前教导中的问题和策略探讨

作者：蔡连玉 邹莹 张建琴 单位：江西师范大学教育学院

幼儿教育旨在培养幼儿完满的个性，同时通过游戏活动和艺术教育发展儿童的想象力，培养他们的创造能力，而现实学前教育中过于严肃和繁重的读写训练，违背了儿童认知能力由形象到具体的发展规律，同时禁锢了幼儿创造思维的发展。学前教育城乡差距过大目前的一个热点现象是，城市中高档幼儿园竞争激烈，优质学前教育资源相对丰富，而农村分布的主要是家庭作坊式幼儿园，达标率较低。改革开放以来，农村学前教育几乎是从无到有，但是到现在为止，农村学前教育的发展现状还是令人堪忧，许多农村幼儿园是在危房中办学，安全隐患大，卫生脏乱，合格师资匮乏，硬件与软件都不能达标。另外，当前有不少农村地区出现了小学办学前班的情形，但是这些所谓的学前班只能起到简单的托管作用，在这些“校中园”中没有专业的幼师，也没有应备的教玩具，特别是存在班级规模过大、“学前班小学化”等弊端，并不是一种合理的解决当前农村幼儿教育资源短缺的制度安排。学前教育公办与民办差距大幼儿园民办与公办存在很大差距，除了城市里少数优质和贵族幼儿园外，大部分民办幼儿园硬件、软件条件较差。就目前的现状而言，政府在制定财政拨款时没有专门的学前教育预算，而是将其划归为普通教育事业经费之中，由县级政府为主导承担教育经费，国家财政性经费主要投入给公办园。一份中国学前教育经费投入状况的调查报告(1998—2007年)显示，国家财政性学前教育经费只是集中投向了少部分(约占幼儿园总数的三分之一)公办园［2］241，民办幼儿园得到的政府财政支持相对很少，很多民办幼儿园园舍简陋，教玩具不齐且劣质，软硬件得不到保障。此外，民办幼儿园的教师地位、薪酬待遇以及其他福利等相较于公办幼儿园差距很大，生存条件恶劣，许多时候只能通过低收费的方式进行恶性竞争。

明确学前教育发展中的政府职责为解决

当前我国学前教育发展的以上问题，我们需要明确政府在发展学前教育中的职责，并且积极扶持农村民办幼儿园的发展。《中长期规划纲要》提出要在2020年基本普及学前教育，具体目标是到2020年学前一年、两年和三年毛入园率分别为95．0%、80．0%和70．0%。由于我国学前教育适龄儿童人口基数庞大，实现以上目标并非易事，首先需要明确政府在学前教育发展中应扮演的角色。从总体来看，与高等教育、中小学教育不同，当前地方政府在学前教育方面属于“角色不到位”，各地方政府在学前教育发展中的作为空间非常大，但是这并不意味着政府需要统管学前教育中的一切事务。政府对学前教育的管理如果“管得过多”，则必然会“统得过死”，学前教育的发展就可能会被窒息生机。科学合理的政府角色定位对学前教育发展十分重要;在落实《中长期规划纲要》发展学前教育事业中，政府应扮演如下角色。1．经费的投入者适恰的学前教育对幼儿的身心健康和成长至关重要，而且学前教育具有极大的社会价值。有关研究表明，学前教育在各级各类教育中经济与社会收益最大:学前教育投入是社会回报最高的一种财政投资，美国著名的成本—效率研究显示:接受1～2年优质学前教育的幼儿与未接受学前教育的幼儿相比，他们学业成就高，就业率与经济收入都要高，而犯罪率低［2］238。目前，很多发达国家以及发展中国家都已逐步走向国家财政投入为主要学前教育经费来源的模式，但我国学前教育财政性投入却一直处于严重不足状态。《中国教育经费统计年鉴》(2005—2009年)显示，我国政府投入幼儿教育的经费虽然有逐年增长的趋势，但在2004—2008年五年期间，学前教育的财政投入仅占全国教育总经费的1.3%左右，这个数据远远低于世界平均水平3.8%［3］。我国总体的教育经费一直未能达到预定的国家财政性总支出的4%，年度教育总经费本就不足，地方政府对学前教育的投入更是杯水车薪。因此，要落实《中长期规划纲要》中的发展目标，政府必须明确自己作为经费投入者的角色。政府作为经费投入者，可以从学前教育财政预算单列和明确各地区学前教育经费占教育总经费的比重两个方面来努力。(1)学前教育财政预算单列虽然政府从二十世纪七十年代后期就开始出台有关学前教育的法规文件，但一直未在财政上为解决学前教育经费问题做出决定性的制度安排。我国学前教育经费一直都是从普通教育经费中划拨，在实际操作中学前教育经费得不到保障，常常被挪用，拨款总量也不足。并且，因为财政预算中没有将学前教育经费进行单列，在拨款时就没有对具体在办幼儿园进行财务状况评估，于是就带来资源投放浪费、效益低下等问题。因此，必须将学前教育经费财政预算进行单列。(2)明确各地区学前教育经费占教育总经费的比重国家指导性文件中一直提到的只是要逐年加大学前教育经费在教育总经费中的比例，却未给出具体的增长指标与比重，这样在实际操作过程中就不易实施。因此，应当在政策法规文件中根据各地区的经济发展现状和学前教育发展水平，来确定明确的学前教育经费占教育总经费的比例。在这方面可以借鉴浙江省的做法。浙江省杭州、温州、宁波等市纷纷出台了政策法规，明确要求必须将学前教育经费纳入到同级教育预算中去，并提出学前教育财政投入要达到同级教育财政经费的3%～10%。其中杭州市还规定各区学前教育事业经费达到同级教育事业经费的5%以上，县(市)达到3%以上［4］。目前，浙江省在学前教育的普及和质量监控两个方面都走在了我国的前沿，浙江省在确保学前教育经费投入方面的制度安排值得借鉴。2．标准的制定者标准是判断事情是否合理得当的依据，是进行有效管理的前提。因此，要使学前教育健康快速发展，必须要有科学合理的标准。就目前的现状来看，政府当前最迫切需要完善的是学前教育的准入标准、收费标准、教师的准入标准。(1)幼儿园的准入标准目前我国并没有一个严格的学前教育准入标准，而准入标准对幼儿园办园的规范化，以及消除幼儿园办园中的安全卫生隐患、提升幼儿园办园品质不可或缺，所以教育行政部门要在这方面扮演标准制定者的角色。政府应当明确规定幼儿园举办者应当具备怎样的条件和资质，明确幼儿园基本教学场地及设施应达到的基本标准，确保这些场地及设施能满足幼儿活动成长的基本需要，并且能够保障幼儿的人身安全。(2)幼儿园的收费标准面对目前我国城市“入园难”和天价幼儿园问题，制定合理的收费标准，规范幼儿园收费显得尤为迫切。政府需要组织教育、财政、物价等部门根据成本分担机制和“以质论价”的原则来制定合理的收费标准。对公办园和民办园应当采用不同的收费标准。公办园由于得到了更多的政府财政支持，要坚决杜绝公办园高收费现象。对于民办园，要尽快将其纳入到学前教育质量评估体系中去，对评估合格的民办园提供一定的财政补助和其他政策倾斜。对规范后的民办园要根据当地经济发展水平来规定其收费最高水准，防止天价幼儿园和高收费现象出现。(3)幼儿教师的准入标准学前教育软件方面也至关重要，政府应通过制定实施科学的幼儿教师资格制度，重视幼师职中培训和园本研修，促进幼儿师资队伍水平的稳步提升。学前教育是幼儿人生发展的基础，学前教育教学质量的好坏对幼儿今后的成长有直接影响。目前很多民办园，尤其是农村民办幼儿园老师综合素质不高、学历低，严重影响了幼儿园整体教学质量的提升。因此，政府应当明确幼儿教师的学历最低标准，严格实施幼儿教师资格制度，确保学前教育老师都具备幼教专业技能和素养。3．质量的监管者发展学前教育事业并不是一个简单的毛入园率数据的提升问题，更应关注的是要切实稳步提升广大城乡幼儿园的办园质量，确保幼儿园能够按照幼儿教育规律来开展教育保育工作。质量监管不只是关注结果，也是一种过程管理，在质量监管方面需要政府扮演积极而重要的角色。在我国学前教育发展过程中政府扮演角色方面应注意的是，教育行政部门应“有所为，有所不为”，而不能政府自己既是裁判员又是运动员，要做到“不缺位”、“不越位”。政府应当对幼儿园的园舍场地、设备质量、举办者的综合素质、教师水平以及幼儿园课程设置是否规范等方面进行监督管理。其中，最重要的是对幼儿的人身安全及幼儿园教学质量的监控。但是，政府毕竟不是教育机构，并不是教育的行家里手，因此对幼儿园的具体运营不应过多干涉。只要幼儿园在各个方面都符合国家规定的办园标准，政府就应当实行“无为而治”的策略，为幼儿园的发展提供更为广阔的空间。

积极扶持农村民办幼儿园发展

当前我国有大约有1亿多的学龄前儿童，其中大部分儿童成长在农村，所以农村学前教育已成为关系到社会未来的大事［5］。但囿于国情限制，在当前义务教育经费投入短缺的情形下，完全依靠政府投入是不现实的，故在政府学前教育经费投入有限的背景下，要发展农村学前教育，就需要甚至在一定程度上依靠社会力量来积极举办民办幼儿园。但因为资本具有“寻利性”，农村又不具备城市学前教育市场的商机，故相对于城市而言农村特别缺乏优质民办幼儿园。可根据国家规划要求，每一乡镇要有一所标准的中心幼儿园，所以农村地方政府要扮演好民办幼儿园的扶持者角色。当前农村民办幼儿园的发展较为混乱，办园质量参差不齐，竞争环境不良，甚至很多民办园存在生存问题，这些方面都需要地方政府有所作为来加以改善和扶持。1．财政扶持大多数农村民办园的经费来源主要是学费，来自政府的财政拨款和社会捐助很少。由于农村经济不发达，学费收入不可能很高，故民办幼儿园的运行资金总体有限，这就导致农村民办幼儿园的园舍、教学设备不足、质量低劣。另外，受资金限制，农村民办幼儿园不能高薪聘请优质幼儿教师，而没有优质幼儿教师就不能保证教学质量，没有好的教学质量，幼儿园的生源就无法得到保障，没有生源民办幼儿园就要面临生存问题。因此，政府在扶持农村民办幼儿园时，首先面对的是民办幼儿园资金短缺的问题。地方政府应该从教育经费中为农村民办幼儿园设立一部分专项的扶持经费;还要为农村民办幼儿园减免相关费用，以及提供其他有关政策倾斜。2．师资配备调查研究显示，农村民办幼儿园的教师工资低，待遇差，因此，农村民办幼儿园的师资队伍不稳定且水准不高。教师是一所幼儿园教学质量好坏的基本保障，没有好的教师，学校就不可能优质。因此，要扶持农村民办幼儿园就应该协助解决农村幼儿园的师资问题。政府可以和民办园一起负担民办园内教师工资待遇。如一般情况下一个合格的农村幼儿园教师的月工资应达到约1500元，如果民办园的实际承受能力只有1300元，那么剩下的200元就可以由政府来补贴。另外，对于农村幼儿园老师的“五险一金”问题，对于有能力的农村民办园，要督促其为教师办理“五险一金”，没有承担能力的农村民办园可由幼儿园、政府以及教师本人三方共同办理“五险一金”。此外，目前只有公办园的教师具有教师编，而农村民办园教师都只是私人聘请，可以通过政府和农村民办园合作，为农村民办园提供教师编制，帮助其留住优秀幼教人才。3．技术指导农村民办园的举办者多数不具备专业的学前教育知识以及教育管理技能，因此很可能在幼儿园运行过程中存在决策不当、管理不善等问题，这些问题导致幼儿园教学质量不高、效益低下，甚至存在诸多安全隐患。因此，地方政府应为民办园的举办者、管理者提供免费的学前教育专业和管理技能培训机会。政府甚至可以作为牵头人，为农村民办幼儿园与优秀公办幼儿园之间设立交流学习的平台。如果政府帮助解决了如上三个问题，农村民办园才可能大规模地得到健康快速发展，这样一来可以使很多学龄前儿童有机会进入幼儿园接受符合基本标准的学前教育。