新加坡“淡马锡模式”经验及启示

2015年9月13日，我国《关于国有企业改革的指导意见》对外，标志着指导和推进国企改革的纲领性文件正式落地。正像早前一些经济学专家所预想的那样，国资委对国企的管理模式将逐渐实现从“管企业”到“管资本”的类“淡马锡模式”转变，即在国资委之下，设立若干数量的国有资本投资公司和国有资本运营公司通过市场的公开运作对国有资本进行管理。作为新加坡经济发展非常成功的一个样本，“淡马锡模式”究竟有哪些值得我们学习借鉴的经验，从中我们又能得到哪些启示呢？

一、“淡马锡模式”的发展成就

淡马锡控股公司（Temasek Holdings）是一家新加坡的投资公司，新加坡政府财政部对其拥有100%的股权。1974年，新加坡政府正式组建淡马锡公司，专门经营和管理原国家投入到包括新加坡开发银行在内的36家国联企业的资本。淡马锡公司的经营宗旨是“以投资者与股东身份，积极参与成功企业的建设，确保股东的最佳长远利益”。经过多年的发展，淡马锡控股公司逐步形成了一个从政府到母公司、子公司、分公司的产权经营多达六个组织层次的大型国有企业集团。目前，除了在亚洲投资，淡马锡已将投资范围拓展至其他经济体，如拉丁美洲、北美洲和欧洲。淡马锡所有投资都用投资回报率来衡量，任何投资项目都要经过事先评估，若不能赢利，则不予考虑。通过高效、自由、真正市场化的运作方式，淡马锡获得了丰厚的利润。据2015年淡马锡年度报告显示，截至2015年3月31日，淡马锡的投资组合净值为2660亿新元，按新元计算的1年期股东总回报率为19.20%。较长期的10年期和20年期股东总回报率分别为9%和7%。自1974年成立以来的股东总回报率达16%，创造了“全球国有企业赢利神话”。

二、“淡马锡模式”的成功经验

对于“淡马锡模式”，国内许多专家学者从新加坡的国情、政府背景、公司治理结构、市场环境等诸多方面进行了梳理分析与归纳总结，观点纷呈，见仁见智。应该说，“淡马锡模式”的成功是由多种因素共同使然的结果，但归结起来，其核心经验是较好理顺了政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的服务与引导作用。

一是充分发挥董事会作为政府与企业之间“防火墙”的作用。有学者认为，淡马锡控股公司董事会相当于起到“防火墙”的作用，切断了政府跟管理层之间的关系。首先，从淡马锡控股公司董事会的组成来看，董事会由政府人员、下属企业人员和民间人士组成。政府人员是由政府委派一位财政部官员担任淡马锡董事，代表国家的利益。下属企业人员和民间人士都是富有经验的民间企业人士及专业人士，这使得董事会具有极强的专业性。其次，从董事会的任职时间来看，董事会的董事一般任职时间都不是很长，董事会每年有三分之一的董事被更换，每6年要全部更换，这样就减少了董事与公司的关联性。第三，从独具特色的独立董事制度来看，在淡马锡的董事会构成中，独立董事占到一半以上，除一到两人来自政府部门外，其他人均来自独立私营机构，独立董事往往决定公司的走向。第四，董事会中设三个专业委员会，即执行委员会、审计委员会和领袖培训与薪酬委员会，它们为董事会的决策提供依据。总之，这些规则为保证淡马锡董事会的自利和运营效率提供了必要的制度保证。淡马锡的管理层如何运作，完全在董事会的指导之下，不受政府的影响，企业本身有完全自主的决策权。

二是始终坚持企业在公平竞争市场环境中的商业化主体定位。在2015年淡马锡年度报告中，淡马锡再次申明：淡马锡是一家投资公司，按商业原则持有和管理资产；作为积极的投资者，淡马锡通过增持、维持或减持投资来打造投资组合；这些投资以商业原则为驱动，致力于创造和最大化经风险调整后的长期回报。从本质上说，淡马锡是一个纯商业机构，它完全按照商业利益进行判断和行事。从政府与淡马锡控股公司的关系来看，政府作为淡马锡控股公司产权的最终所有者，只行使出资人的职权，与企业始终保持平等的地位；新加坡政府授权淡马锡和下属公司按商业法则进行运作，不干预其日常经营活动。但当某个项目确属国家需要，且政府有关部门提出了要求，政府必须以公司不亏本为前提，给予相应的补偿，以保证淡马锡赢利目标的实现。如果商业化原则面临非商业化的压力，淡马锡的董事会就会以其强大的抗干扰能力加以抵制。从淡马锡系统内部来看，淡马锡与下属公司之间也是采取灵活的管理模式，总公司对待子公司与对待国内其它私人企业一样，鼓励大家在市场上参与平等竞争；在资金、信贷和税收方面，总公司对所属国联企业不提供任何形式的优惠或保证；对于新成立的子公司，总公司根据项目评审结果，可能提供股东贷款，但这种贷款的利率同样按当时资本市场的利率结算。以上这些做法，既保证了淡马锡作为国有企业的性质，又使其能在市场竞争中保持很高的效率。

三是积极倡导在规范化公司治理过程中采取灵活性的运行机制。新加坡政府采取很多措施优化淡马锡的公司治理。在企业内部管理机制上，建立了以董事会为核心的管理体制和高度市场化的人才选聘机制。董事会成员中绝大部分为独立董事。董事会下设若干委员会，同时在管理层内部，CEO下也设若干委员会，都是从市场上择优聘请职业经理人。淡马锡控股团队，总共有530名员工，分别来自27个国家，并不局限于新加坡国内，形成了多元化的人才结构。在企业投资运行机制上，淡马锡具有充分的灵活性进行资金配置，无论是对资产类别、国家、行业、主题或单一企业的投资，都不会预先设定资本集中度的界限或目标值。在企业投资风险管理机制上，淡马锡将风险管理纳入系统与流程之中，包括核准审批权限、公司政策以及向董事会提交风险报告；投资提案参照“两把钥匙”体系，例如由市场团队和行业团队共同提交管理层投资委员会审核。根据投资规模或风险程度，投资提案可能上报执行委员会或董事会以做出最终决议。在此过程中，其他职能团队提供额外的专业见解和独立评估。

三、“淡马锡模式”的有益启示

应该承认，新加坡的地理条件与市场化程度、政府管理的理念与体制、企业治理结构与运行环境等诸多方面与中国的对应情况存有明显的差异。尽管如此，我们的国资管理和国企发展仍然可以从淡马锡的成功经验中获得重要而有益的启示。

启示之一：政企分开是搞好国有企业的基础与前提。通过建立科学完善的法人治理结构，将所有权与经营权分离，使出资人与经营者之间的委托关系简单有效。

启示之二：人才是国有企业最宝贵、最重要的资源。必须进一步深化国有企业人事制度改革，积极探索建立组织配置与市场化配置相结合的选人用人新机制，实现人尽其才。

启示之三：风险管理不是消除风险，而是有效地控制风险。加强企业风险管理，应进一步完善国有企业的监管体系，让预防、控制、监督机制共同发挥作用。

虽然淡马锡的很多经验值得我们学习和借鉴，但同时我们也要注意到淡马锡治理实践所依托的文化、法制、社会环境和我国有很大的不同之处，在学习借鉴的同时勿忘探索自己的路子。特别是要充分考虑到其社会背景等综合因素，权变地应用公司治理原则，探索适合我国国情的国有企业有效治理机制。