铁路管理体制改革概述

摘要：文章从铁路内部组织结构的角度审视了世界各国铁路改革的主要模式，对美国、英国和日本铁路体制改革的主要内容和改革前后的情况进行了对比；简述了我国铁路体制改革的主要内容，分析了铁路管理体制改革带来的变化，即提高了运输效率，有利于发挥新技术装备的作用，有利于减少运营管理成本，有利于推进铁路管理体制创新，有利于进一步加强企业管理。

关键词：铁路；体制改革；直管站段；主辅分离

长期以来，我国铁路一直实行的是“铁道部-铁路局-铁路分局-站段”的四级管理模式。铁路局和铁路分局作为两级法人，以同一方式经营同一资产，管理重叠、职能交叉、相互掣肘、效率不高，对铁路发展形成了严重制约。特别是随着技术装备水平的提高、运输生产力布局的调整和内涵扩大再生产的深入实施，铁路局和分局两级法人的弊端越来越突出。2005年3月18日，经铁道部党组研究，报请国务院同意，全国铁路设施了管理体制改革，撤销所有铁路分局，实行铁路局直接管理站段的新的管理体制。这是我国铁路历史上一个里程碑式的变革，对于构建适应社会主义市场经济要求的铁路新管理体制，尽快缓解铁路对国民经济发展的“瓶颈”制约，发展铁路运输生产力具有重大的现实意义和深远的影响。通过审视国外铁路管理体制的改革模式，进一步解读我国铁路管理体制改革的内容，能够加深我们对铁路改革的理解。

一、国外铁路管理体制改革的模式

从20世纪60年代开始，随着在公路、航空业迅猛发展，在世界范围内出现了铁路不适应市场竞争的问题，而且越来越突出。许多国家铁路市场份额急剧下降，财务状况日趋恶化，经营出现严重亏损，成为国家政府的沉重负担。分析其主要原因，既有技术不适应的问题，也有铁路管理体制不适应的问题。日本国铁从1964年首次出现亏损到1987年解体，累计亏损高达37.1万亿日元，相当于政府一年的税收。德国铁路在1993年前，累计欠下国家债务550亿马克，而美国铁路到1970年有约1/4的铁路企业破产。

在这种大背景下，许多国家围绕重新界定政府与铁路的关系、改革产权制度、调整内部组织结构、实施企业重组等推进铁路管理体制改革，采取了相应的改革模式。从改革铁路内部组织结构的角度看，世界各国铁路改革主要有以下几种模式。

（一）北美模式

以美国、加拿大为代表。主要特点是货运以干线为主，组建货网一体的区域性铁路货运公司；客运在全国范围内组建一个公司，租用货运公司的线路。

（二）欧洲模式

以打通欧洲各国铁路界限、建立统一的运输网络为目标，将铁路客货运营与线路基础设施相分离。

（三）日本模式

以建立区域性运输公司为主，组建6个区域性客运公司、1个全国性货运公司。

（四）大一统模式

以俄罗斯和印度为代表，将路网和客货运营合为一体，全国组建一家铁路公司，对全国铁路运输生产实行统一管理。

表1列出了美国、英国和日本铁路体制改革的主要内容和改革前后的对比情况，能够比较清晰地反映三种模式各自的特点和实际效果。

纵观世界主要国家铁路的体制改革，共同特点在于：

第一，实行市场化经营。各国铁路改革普遍以市场为导向，对运输企业进行公司化改造，调整组织机构，改革运价制度和财务制度，引入市场化经营机制。

第二，重新界定政府与铁路的关系。各国在推进铁路改革中，注重调整政府与铁路的关系，明确政府在铁路基础设施建设投资、偿还历史债务、补贴公益等方面的职责，减少并逐步取消对非公益性运营亏损的政府补贴。

第三，推进铁路投资主体多元化。各国在推进铁路改革中，通过对铁路企业实施改组上市、兼并重组、股权转让、特许经营等多种方式，引入社会资本，拓宽铁路融资渠道，改变过去主要由国家投资铁路建设和经营的局面。

第四，实施基础性改革，为铁路体制性变革创造条件。各国普遍采取渐进式推进改革的方式，欧洲各国铁路早在20世纪60年代就结合铁路技术装备现代化，调整生产力布局，实施减员措施，降低运输成本，提高生产效率。日本铁路在民营化改革前，先后5次实施内部改革，通过整合编组站、实行货运集中化，提高了运输效率。这些基础性改革，为铁路体制性变革奠定了基础。

可以说，这些改革为世界铁路的发展提供了动力，也为我国铁路管理体制的改革提供了宝贵的借鉴和经验。我国铁路一直以来所进行的各项改革，也都是基于这些经验，并结合我们的国情以及我国铁路的实际情况而做出的。

二、我国铁路体制改革的主要内容

（一）实行铁路局（公司）直接管理站段的体制

我国铁路设施的管理体制改革，撤销了所有41个铁路分局，并根据铁路网布局和客流货流集散的实际情况，从优化运力资源配置、提高运输效率出发，新成立了太原、西安、武汉3个铁路局。加上原有的15个铁路局（公司），全国铁路共设立18个铁路局（公司），所有铁路局（公司）实行直接管理站段的体制。具体改革方案是，撤销太原、大同铁路分局，组建太原铁路局；撤销西安、安康铁路分局，组建西安铁路局；撤销武汉、襄樊铁路分局，组建武汉铁路局；撤销哈尔滨铁路局所属的哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、海拉尔铁路分局；撤销沈阳铁路局所属的长春、沈阳、锦州、通辽、吉林、通化铁路分局和大连铁道公司；撤销北京铁路局所属的北京、天津、石家庄铁路分局；撤销郑州铁路局所属的郑州、洛阳铁路分局；撤销济南铁路局所属的济南、青岛、徐州铁路分局；撤销上海铁路局所属的上海、蚌埠、南京、杭州铁路分局；撤销广铁集团公司所属的羊城、长沙、怀化铁路总公司；撤销成都铁路局所属的成都、重庆、贵阳铁路分局；撤销兰州铁路局所属的兰州、武威、银川铁路分局；撤销乌鲁木齐铁路局所属的乌鲁木齐、哈密铁路分局和南疆铁路临管处、北疆铁路公司。

（二）实施主辅分离、辅业改制

从1998年开始，工程、建筑、工业、物资、通号五大总公司与铁道部签订了资产经营责任书，实施结构性分离；运输系统首先在四个不设分局的铁路局（呼和浩特、昆明、柳州和南昌铁路局）试行资产经营责任制，取得了一定的经验。到1999年，全路14个铁路局全面实行了资产经营责任制。2000年，铁道部对辅业进行大规模剥离，原由铁道部直接管理的铁路机车车辆工业总公司、工程总公司、建筑总公司、通信信号总公司、中土公司等五个非运输企业和十所高等院校与铁道部脱钩。到2005年，基本完成了教育、医疗机构移交工作，共有826所铁路中小学校、208所铁路医院移交地方政府管理，包括2003年移交国资委的铁通公司、物资总公司和42家设计施工企业，有35万人从铁路主业中分离出去。

三、铁路管理体制改革带来的变化

（一）提高了运输效率

铁路局和铁路分局作为两级法人，都履行配置运力资源的职能，造成运输组织指挥和经营管理等方面对职能重复，限制了运力资源使用效率的提高。特别是在全国经济保持快速、健康发展的情况下，解决铁路运输能力紧张、对国民经济发展“瓶颈”制约的问题到了刻不容缓的地步。这一方面要加快铁路建设，另一方面必须坚持内涵扩大再生产，进一步挖掘运输潜力。撤销铁路分局之后，铁路局直接管理站段，减少了运力配置的中间层次，为在更大范围内整合和优化运力资源配置创造了条件，有利于优化运输组织，提高管理效能，提高运输效率。

（二）有利于发挥新技术装备的作用

经过不断的技术创新，尤其是连续五次大面积提速，我国铁路技术装备水平有了较大进步，线桥隧涵质量明显提高，通信信号设备几经更新换代，机车全部实现了内燃和电力化，客车和货车车辆技术也有了较大提升。在2004年第五次大面积提速后，主要干线客运机车交路已经由过去的不足500公里延长到900多公里，直达特快列车的机车交路达到1500公里左右，直通货车的机车交路已经由过去的不足280公里延长到500多公里。第六次大面积提速调图实施后，这几个数字还将有大幅度增加。随着客运专线等高等级铁路的建设和客车动车组、大功率货运机车及调度集中等先进技术装备的应用，固定设备和移动设备的安全可靠性以及修程修制都将发生重要变化。运输生产力不断发展的形势，客观上要求改变现有的生产关系。通过撤销铁路分局，可以打破管理层次多、铁路分局管理跨度小对新技术装备作用的限制，适应不断扩大运输能力的需要。

（三）有利于减少运营管理成本

撤销铁路分局，可以精简机构，减少铁路管理人员。更为重要的是，可以减少管理层次，解决由于两级法人以同一方式经营同一资产，而造成的管理效率不高和增加管理成本的问题。同时，在铁路分局机关有一大批具有实践经验、熟悉运输业务、经营管理能力强的人才，由于铁路局与铁路分局管理重叠，这批人才的作用难以充分发挥。撤销铁路分局之后，这批人才有的安排在了路局机关，有的充实到了基层站段和车间，都在各自岗位上发挥了聪明才智。

（四）有利于推进铁路管理体制创新

铁路管理体制改革的基本走向是政企分开、政资分开、事企分开，建立现代企业制度。撤销铁路分局，解决两级法人以同一方式经营同一资产的问题，有利于推进运输企业建立现代企业制度。由于目前我国铁路运输能力严重不足，提高路网综合运输能力是当务之急，铁路改革必须坚持运输集中统一指挥和路网的完整性等重要原则。撤销铁路分局，实行铁道部-铁路局-站段三级管理的体制，既有利于运输的集中统一指挥和路网的完整性，又为未来铁路管理体制改革创造了有利条件，提供了广阔空间。

（五）有利于进一步加强企业管理

铁路局作为运输企业，是铁路运输管理的主体。由于铁路分局这一管理层次的存在，制约了铁路局管理主体作用的发挥，不利于铁路局及时了解运输工作的实际情况，不利于及时有效地解决运输生产中的问题。撤销铁路分局后，铁路局的管理主体责任更加明晰，企业管理的效率进一步提高。

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（作者单位：西安铁路职业技术学院。作者为该单位副教授）