川西北藏区人口城镇化现状与城镇可持续发展研究

〔摘要〕尽管我国人口城镇化水平已进入城镇化的加速发展期，人口城镇化也将成为我国未来社会发展的基本国情，但藏族人口城镇化却比全国平均水平低30个百分点。藏区是我国生态脆弱区、集中连片贫困区与重点生态功能区，人口城镇化关系藏区农村扶贫开发、生态环境保护以及农牧民增收。本文利用2010年人口普查数据，对川西北藏区人口城镇化现状与特点、城镇化的空间产业与人口资源特征进行研究，并提出可持续城镇发展的政策选项。

〔关键词〕川西北藏区；人口城镇化；城镇可持续发展

〔中图分类号〕D633.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2014）01-0089-07

2012年，我国城镇化水平达到52.57%，7.2亿人居住在城镇（占全球城镇人口的20%），是全球城镇人口规模最大的国家。按照美国地理学家诺瑟姆的城市化“S形”曲线，无论是常住人口城镇化水平还是户籍人口城镇化（37%）水平，我国均处于30%～70%的加速发展期。人口城镇化将是我国未来社会发展的基本国情，也是我国经济发展的新引擎，城乡人口结构的变化调整将伴随着我国今后的现代化历程。但我国又是一个地域发展差异较大的国家，城镇化发展存在着巨大的空间差异与民族差异，西部地区总体落后于东部地区，少数民族地区落后于汉族地区，山区丘陵落后于平原地区。2010年，全国藏族人口的城镇化率仅为19.7%，占当年全国人口城镇化率49.68%的39.7%，远滞后于全国平均水平。藏区是我国生态脆弱区、集中连片贫困区与重点生态功能区，人口城镇化关系到藏区生态安全、农村发展与扶贫开发。

四川藏区是全国第二大藏区，面积达24.9万平方公里（占全省土地总面积的51.3%）、人口城镇化率仅为24.1%（2010），其中藏区藏族人口的城镇化水平仅为14.1%（比全国平均水平低5.6个百分点），处于诺瑟姆“S形”城市化曲线的起步期。四川藏区是全国重点生态功能区（若尔盖高原湿地生态功能区和川滇森林及生物多样性生态功能区）的核心区域与连片贫困区，生态环境脆弱而人口资源环境压力大。人口城镇化的低水平不利于民族地区社会发展与稳定、不利于生态功能区建设，更不利于农牧民增收。本文利用第六次人口普查数据，就四川藏区人口城镇化的现状与特点、城镇空间产业与人口资源特征等进行研究，提出建设可持续的人口城镇化载体――小城镇的政策建议。

一、人口城镇化内涵与路径归类

（一）人口的城乡分布概念

按照第六次人口普查对城、镇、乡村人口的界定①，城镇人口就是指居住在城区、镇区的常住人口，乡村人口就是居住在城区与镇区之外的常住人口。人口城镇化就是乡村人口向城区和镇区转移的过程。城镇化水平就是城区、镇区常住人口占总人口的比重，比重越高说明城镇化水平也越高。

（二）人口城镇化的路径归类

乡村人口通常居住在自然村或者散居村、中心村或者行政中心村、集镇以及新农村综合体（图1）。人口城镇化就是乡村人口从上述四种居住形态逐步转移到城区、镇区的过程，并伴随着生产方式、生活方式的城镇化转变（图1）。

乡村人口城镇化的路径可归纳为人口的“乡-城（市）”迁移、“乡-（县）城”迁移以及“乡-建制镇”转移等类型。人口的“乡-城（市）”迁移是乡村人口向大中城市的迁移（包括就业型迁移与抚（赡）养人口的迁移），表现出极强的跨区域迁移特征，农民工是人口“乡-城（市）”流迁的主体。人口的“乡-（县）城”迁移，是指乡村人口向县城的迁移流动，以县域范围内的人口迁移为主，也包括跨县迁移流动。人口的“乡-镇②”转移，是指乡村人口向建制镇的转移，是乡村人口城镇化的一种基本类型。

图1人口城镇化的路径归类示意

无论是哪一种城镇化，无不表现为城镇人口的增加和乡村人口的减少。城镇对农村人口的巨大吸引力表现为就业机会与预期收益、生活便捷与城镇文明等。正如古希腊哲学家亚里士多德所言，“人们来到城市，是为了生活；人们居住在城市，是为了更好的生活”。

二、川西北藏区人口城镇化现状与特点

（一）川西北藏区人口城镇化现状

川西北藏区在地域范围上包括四川省的甘孜藏族自治州、阿坝藏羌自治州和凉山州的木里县，共计32个县、人口212万，人口城镇化水平垫底全省。2010年，阿坝州城镇化率为30.1%，甘孜州为20.53%，低于四川省的平均水平41.18%。同期，两州户籍人口城镇化水平为14.07%（甘孜）、19.87%（阿坝），同样低于四川省26.81%的平均水平（表1）。

表1四川人口城镇化比较（2010）

城镇化率户籍非农

人口比（%）藏族人口

城镇化率（%）四川41.1826.216.7成都市65.5156.60甘孜20.5315.311.9阿坝30.1022.517.8凉山州27.5212.224.8（数据来源：根据《2010年人口普查资料》与《四川省统计年鉴（2011）（电子版）》整理而成）

藏区人口城镇化的低水平伴随着藏族人口城镇化的超低水平。2010年，全省藏族总人口的94%集中在川西北藏区：甘孜854860人、阿坝州489777人、凉山州62968人。藏族人口的城乡分布为：城区26614人、镇区223002人、乡村1246908人，分别占1.8%、14.9%和83.3%（表2）。城区藏族人口主要分布在成都市（17752人，占城市藏族人口总量的66.7%），乡村藏区人口主要分布在甘孜与阿坝两州。

①城镇包括城区和镇区。城区是指在市辖区和不设区的市、区政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。镇区是指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇、政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。与政府驻地的实际建设不连接，且常住人口在3000人以上的独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校等特殊区域及农场、林场的场部驻地视为镇区。实际建设是指已建成或在建的公共设施、居住设施和其它设施。乡村是指本规定划定的城镇以外的区域。资料来源：《统计上划分城乡的规定》（国务院于2008年7月12日国函〔2008〕60号批复）。

②镇是农村地区与乡平行的行政单元，学界一般认为建制镇的标准为：聚集常住人口在2500人以上，其中非农业人口不低于70%。 表2四川省藏族人口的城镇乡村分布信息（2010）单位：人，%

全省比例阿坝比例甘孜比例凉山州比例总人口149652410048977710085486010062968100城市266141.8 000014002.2 镇22300214.9 8742517.8 10188711.9 1424322.6 乡村124690883.3 40235282.2 75297388.1 4732575.2 （资料来源：根据《四川省2010年人口普查资料》[上册]整理而成，中国统计出版社，2012.）

（二）川西北藏区人口城镇化的特点

我国人口城镇化呈现出“人口城镇化滞后于工业化与土地城镇化、户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化”等特征，被誉为人口城镇化的中国特色〔1〕。在地广人稀的川西北藏区，人口城镇化却呈现以下特色。

1.人口城镇化表现为“人口小镇化”。人口城镇化是指人口随生产要素从乡村向城市（city）和镇（town）转移的过程。在2010年的人口普查中，对居住在城市、镇和乡村的人口进行了分类统计。当年，四川省居住在城市和镇的人口分别占总人口的19.8%和20.4%，但甘孜与阿坝两州常住人口因无城市建制而全部为镇区人口，小镇常住人口占总人口的比重（人口城镇化）为24.1%。其中，藏族人口的城镇化水平仅为14.1%（阿坝州为17.8%，甘孜州为11.9%），比区域性人口城镇化水平低10个百分点。

2.人口小镇化滞后于工业化水平。国际经验表明，人口城镇化率与工业化率的比值为1.4-2.5比较合适，我国这一比重为1.06，四川这一比值为0.8，甘孜州为0.61，阿坝州为0.71。单从数字上看，藏区人口小镇化水平远滞后工业化水平，还处于城镇化的起步期。如果将藏族人口小镇化水平单列出来，其发展水平更低甚至还没有步入城镇化起步期，藏族人口的主要生活方式与生产活动还在农村，农业社会人口特征明显。

3.户籍人口城镇化与常住人口城镇化趋于一致。与全省乃至全国最大的不同是户籍人口城镇化，藏区户籍人口城镇化与常住人口城镇化差别不大。具体到藏族人口上，藏族常住人口城镇化率比藏区户籍人口城镇化率还低，甘孜州低3.4个百分点、阿坝州低4.7个百分点。仅从数据上看，乡村藏族人口城镇化水平非常低，城镇藏族人口以非户籍人口为主，乡村藏族人口极少在城镇居住。

4.小镇人口以汉族为主，少数民族人口总量偏少。甘孜州，每个建制镇的人口规模是7772人，其中汉族人口3739人、藏族人口为3774人（占48.6%）；阿坝州，每个建制镇人口规模是8452人，其中汉族人口3538人、藏族人口是2732人（占32.3%）。在小镇居住的常住人口中，汉族人口比重较高并对乡村藏族人口的城镇化形成就业竞争与居住挤压。

表3四川省建制镇人口规模比较（2010）

四川省成都市甘孜阿坝建制镇数量（个）18241942732建制镇比重（%）41.287.48.314.3建制镇人口（人）90071354077728452建制镇民族人

（人）343

（少数民族）159

（少数民族）3774

（藏族）2732

（藏族）（根据《四川省2010年人口普查资料》[上册]整理而成，中国统计出版社，2012.）

（三）川西北藏区小镇常住人口户籍构成

按照户籍所在地，城镇常住人口分为户籍人口、非户籍人口、户籍待定人口三类。非户籍人口又分为外乡镇（街道人口）、外县（市、区）人口、外省人口等三类。2010年，四川省非户籍常住人口总量是1173万，其中户籍在县（市、区）内其他街道的占41.1%、在省内其他县（市、区）的占49.3%、省外的占9.6%。在城市非户籍常住人口总量（642万）中，户籍在本县（市、区）的占31.7%、县外省内占58.7%、外省占9.6%；在镇非户籍常住人口（371万）中，三类构成比例为56.5%、35.8%和7.7%。

1.镇区常住人口以本地户籍为主。 小镇是乡村地区的行政服务与商贸中心，常住人口通常在2500人以上且70%以上为非农业人口。小镇人口或因镇区范围扩大而融入周边乡村人口，或因镇域乡村人口的迁入聚集，或因镇域外人口迁入聚集。通常情况，小镇常住人口以本地户籍人口为主，本地户籍人口占小镇常住人口的比重是衡量小镇人口本地化的重要指标。小镇本地户籍人口越多，说明小镇对镇域范围内农村人口集聚能力强，小镇与乡村差异较大。目前，四川省小镇人口本地化的比重为76.9%，成都市为49.3%，甘孜州为63.2%，阿坝州为70.7%（表4）。尽管藏区镇区人口本地化比重不及全省平均水平，横向比较则远高于成都市的平均水平。

表4小镇人口户籍构成信息（2010）

户籍构成（%）外来人口户籍来源地（%）本地户非农户本县省内其它县省外四川76.951.0856.535.87.7成都49.352.9620.266.813.0甘孜63.256.7336.853.79.5阿坝70.754.838.251.99.8 （资料来源：《四川省2010年人口普查资料（上册）》。）

2.镇区非户籍常住人口以镇域外人口为主

2010年，四川省小镇外来人口中的35.8%来自于省内其它县（市、区），成都市为66.8%。经济相对欠发达的阿坝州，小镇外来人口的51.9%来自于省内其它县（市、区），加上省外的9.8%，两者合计占到61.7%，县内其它乡镇的人口仅为38.2%；在甘孜州，小镇外来人口中，有53.7%来自省内其它县（市、区），加上省外的9.5%，合计达63.2%，县内其它乡镇人口仅为36.8%（表4）。这个数据说明，藏区县内其他乡镇的乡村人口到建制镇的动力较弱，或者说县内乡村人口不具备到建制镇求职居留的能力。藏区建制镇的半数以上为县城，可以认为县城对本县乡村人口的吸纳能力弱，或者本县乡村人口还不具备到县城生活居住的能力。

（四）小镇常住人口数量与产业特征

1.常住人口的数量特征。尽管藏区建制镇的数量占比偏少，但单个建制镇仍然存在人口规模偏小的问题，部分较为边远的建制镇人口还没有达到规划人口3000人（或学界普遍认可的2500人标准），建制镇基础设施与公共服务面临着门槛人口①约束。目前，甘孜州平均每个建制镇（包括31个县城）人口规模是7772人，阿坝州为8452人。从查阅数据来看，超过万人的建制镇有：马尔康县城（2.5万）、康定县城（3.5万）、汶川县城（2.2万）、九寨沟县城（1.2万）、茂县县城（2.3万）、黑水县城（1.3万）、松潘县城（1.1万）、松潘县漳扎镇（1.2万）、康定县姑咱镇（1.2万）、泸定县（2.1万）等等。部分县城以及非县城建制镇，如黑水县的卡龙沟镇、德格县的玛尼干戈镇、石渠县洛须镇等，镇域面积大但人口少，镇域总人口不到3000人，镇区人口就更少了，小镇功能以行政服务与商贸为主。这类小镇与乡村没有太大差别，镇区人口以外来人口为主并形成一种特有的外推式城镇化。

2.小镇人口的产业特征。小镇（或建制镇），区别于乡集镇的一个重要特征是非农业人口比重要保持在70%以上，或者说，大量小镇常住人口以非农业为主，非农产业也是小镇的基础产业与支撑产业。尽管川西北藏区镇区人口规模小，但镇区人口非农户口占比较高。普查资料表明，甘孜镇区非农业户人口比重达到56.73%（高于成都市51.08%的水平），阿坝州为54.8%，均高于全省平均水平（51.08%）。镇区非农户籍人口比重高，不仅说明户籍城镇化水平高，也说明小镇公职人员及其赡抚养人口比重高。以黑水县卡龙沟镇为例，镇区人口基本上为公职人员及其家属。小镇外来人口则以商贸餐饮等服务人员为主，如德格县城更庆镇的农产品销售、汽车维修等经营户，大部分来自内地的遂宁、资阳等地。这类小镇，本地农牧民与外地人共同竞争有限的小镇发展机会。

三、四川藏区人口城镇化的“城镇-空间-产业-人口-资源环境”特征 （一）人口城镇化的城镇载体空间分布

建制镇是藏区乡村政治、经济和文化中心，是县域经济发展的支撑点和增长极，是乡村人口城镇化的转移载体，但藏区城镇空间上大分散小集中，建制镇占乡镇的比例超低。

1.建制镇的空间分布稀疏。在川区23.6万平方公里的范围内，建制镇密度为每万平方公里范围内有2.53个、人口规模为8100人/建制镇。建制镇数量最多、密度最大的区域分布在岷江上游的汶川县、大渡河流域的泸定县，汶川县有6个建制镇，是藏区建制镇数量最多的县。

2.建制镇与乡镇数量配比超低。新增建制镇对提升城镇化水平具有显著的推动力量，但从2000到2010年，川区乡的数量从494个减少到489个（净减少5个），建制镇的总数从54个

①门槛人口（threshold population）原意是指某种中心职能在中心地布局能够得到正常利润的最低限度的人口，也就是说，某中心职能在中心地布局成立的最低限度人口。在这里，主要是指一个建制镇提供基本公共服务所需要的居民数。通常，一个小镇人口规模达到3万人时，所能提供的公共服务才能比较好。相关研究表明，当建制镇人口超过5万人时，规模经济效益明显增加，对经济要素的集聚效应显现。但川区建制镇，县城的人口规模都达不到5万，更何况一般建制镇。增加到59个（净增5个）；建制镇占乡镇的比例为10.8%。同期，四川通过撤乡并镇措施使乡的总数净减少696个、建制镇的总数净增加26个，镇域面积大幅度增加，镇占乡镇总量的比例达41.2%。

3.县级市零配置。到2010年，四川藏区依然保持着县级市为零的记录，阿坝州政府驻地――马尔康县县城，常住人口达到3万人以上；甘孜州政府驻地――康定县县城，常住人口超3.5万人。没有县级市就决定了藏区人口只能是一种小镇化特征。

（二）小镇的产业-经济特征

藏区，行政化的基本服务功能是形成建制镇的基本动力源〔2〕。一是藏区建制镇中县城类建制镇比重高。县城类建制镇31个（占总量的52.5%），行政化服务是县城的基本功能。二是镇区公共服务从业人员比重高。阿坝州从事公共管理与服务人员（包括教师、医疗卫生、居民服务、国家机关等）的比例为31.1%，甘孜州为38.5%，而同期四川省的平均水平仅为15.5%。三是小镇制造业与建筑业等发展水平较低。阿坝州小镇制造业与建筑业人口占比仅为10.2%，甘孜州为7.4%，同期四川省的平均水平为21.9%。四是小镇商贸运输等服务人员从业比重高，阿坝州为17.5%、甘孜为17.6%，均高于四川省的平均水平13.9%。主要原因在于藏区镇域范围大，对商贸运输等需求强。

可见，藏区小镇的各类服务功能是基础功能，尤以行政化的基本服务为主。城镇的行政职能带动了各项社会经济事业的发展，使得城镇成为一定区域范围内的行政管理、商贸服务、文化医疗的中心地。其结果是城镇的经济功能过度集中在商贸服务领域，制造、加工等支撑小镇发展的工业基础相对薄弱。

（三）小镇基础设施与社会设施的筹资渠道不完善

川西北藏区的各建制镇市政公用设施不完善、公共产品少，加上藏区各县财政自给水平低，用于建制镇的公共服务、市政设施、环境卫生等的投入少，镇区发展缓慢，缺少对周边农村人口的集聚能力。建制镇市政公用设施、环境卫生等主要由地方财政承担，但藏区各县财政自给率低，阿坝州财政自给率仅为15.2%、甘孜州为11.96%（2011年），同期用于公共服务支出占总支出的比重为12.1%（阿坝）和10.97%（甘孜）。用于城镇市政基础设施与公共产品的建设资金相对短缺。藏区的区位条件、建制镇人口规模以及产业基础等，又进一步限制建制镇对社会资金的吸纳，造成城镇建设与维护资金对财政资金的高度依赖。

一般建制镇均不具备排水系统、污水及垃圾处理系统等公共基础配套设施，公用基础设施与公共服务供给还不具备规模效应。加上县域经济发展水平低，自筹经费解决城市设施的能力弱，导致县城发展普遍弱于内地。同时，小城镇的市场机制不够完善，不能依靠市场手段调节和维系其投资建设，缺乏吸引企业投资的能力，使得小城镇的建设缺乏长久的动力和支撑。县域经济普遍发展不足，难以为人口城镇化提供有效的经济支撑。建制镇没有达到经济集聚效应所需人口规模圈，城镇集聚效应形成乏力，难以吸引人才流、资金流、物流、商流、信息流等经济要素流入城镇集聚，辐射和带动周边农村经济发展的能力仍显不足。

（四）小镇的“人口-资源-环境”特征

1.少数民族人口在小镇面临极强的就业竞争压力。从2000年到2010年，十年间藏区外来人口（跨县常住人口）净增加3.5万，外出半年以上人口增加了17.1万，但同期户籍人口净增27万，其中农业户人口从147万增加到164万，净增加17万人。外来人口在城镇的就业给藏区本地乡村人口的城镇就业带来巨大的压力，藏区本地乡村人口尤其是藏族人口的城镇就业水平较低，导致藏族人口城镇化水平低下。藏族人口城镇化率从2000年的10.9%提高到2010年的16.7%，十年提高5.8个百分点。这表明，乡村藏族人口在小镇面临着较强的就业竞争压力，带来乡村藏族人口的城镇化困境。

2.小镇环境容量限制对藏区乡村人口城镇化带来巨大压力。自然环境本底是人口分布与城镇空间形成的基础。四川藏区属于横断山区，高山峡谷地貌特征十分明显。自然地理环境本底的巨大地域差异使得人口和城镇的分布呈现出明显的地域分异。当地农牧业人口和外来人口在城镇化过程中对城镇有限的就业机会的竞争，使得外来人口越来越多地集中于城镇，而大量的农牧民仍滞留在乡土上。

3.乡村资源环境压力加重。本地农牧民长期留在农村，也加重了脆弱地区自然生态环境资源环境的负荷。在基本生存消费需求和发展性消费需求的双重利益驱动下，对土地、草场等农牧业资源的直接作用强度日趋加大。又由于开发利用方式和技术水平的限制，这种高强度的作用往往表现为对土地、草场等的过度利用，加重资源环境负荷，使本已脆弱的生态环境更加退化。同时，川区的原生生态系统有其自身的特殊性，一旦被破坏，再度恢复将十分漫长和艰难，其反馈作用使农牧民进一步扩大再生产和提高经济收益的难度增大，从而导致农牧民贫困与资源环境恶化的恶性循环。

4.人口素质低。2010年，阿坝藏羌自治州15岁以上人口文盲率为12.39%、甘孜州为30.17%；镇常住人口的文盲率较低，阿坝州为5.01%，甘孜州为7.64%；农村人口文盲率较高，阿坝州为15.85%（女性为21.1%）、甘孜州为36.28%（女性为42.37%）。其中，乡村女性成人的文盲率偏高不利于农村人口素质提升。乡村人口文盲率高不利于人口城镇化，而人口文化素质提升又是一个长期的过程，不可一蹴而就。

四、可持续人口城镇化的载体――小城镇持续发展建议 小城镇是城市之尾、乡村之首，是乡村人口城镇梯次转移的首属之地，是统筹城乡发展、消除城乡二元结构的着力点之一〔3〕。小城镇对于有效吸纳农村富余劳动力就地就近就业，为农业产前、产中、产后提供规范化服务，提高农村地区现代化水平具有重要作用。在城镇体系不完善的川西北地区，小城镇（县城与建制镇）还是人口城镇化的主要载体，是展示城市文明的重要窗口。因而，小城镇空间分布与发展水平，对藏区人口城镇化具有至关重要的作用。目前，川区小城镇面临着城镇体系不合理、空间分布失衡、市政基础设施与社会基础设施匮乏、城镇发展的支撑产业薄弱、城镇人口规模小且外来人口对本地乡村人口的就业挤压等问题，乡村人口城镇化进程缓慢、城镇化水平长期低于全省乃至全国平均水平。因此，加强城镇化的载体资源――小城镇建设，是藏区人口城镇化的重要举措，也是藏区重点生态功能区建设的主要选项。

（一）加强藏区城镇空间规划与布局研究，构建合理的藏区城镇体系。目前，川西北藏区城镇体系结构不合理长期存在，城镇空间分布呈“大分散、小集中”、有12个县仅有县城一个建制镇，不利于人口城镇化水平提升。当务之急，应根据川西北藏区的主体功能定位、产业发展规划、人口功能分布等，对城镇（小城镇）的空间布局进行合理布局与规划，形成相对完善、城乡协调与区域配套的城镇体系。一是在未来十年规划设立1―2个县级市，打破川西北藏区零城市的格局。二是逐步实施撤乡建镇工程，增加建制镇数量。可逐步将原区公署驻地所在乡、工矿企业所在乡、旅游景区所在乡、交通枢纽以及传统集市所在乡等撤并为建制镇，加强对这些乡集镇的基础设施与公共服务设施建设，提高集镇发展质量，为未来镇区发展创造条件。三是加强乡集镇建设，逐步改善乡集镇的公共服务设施，为升级为建制镇奠定基础。

（二）增强县城以及中心镇的综合发展能力，提高人口集聚能力。县城是县域经济的中心，在人口城镇化中担当重要重任。因而，加强县城以及中心镇的综合发展能力，对于促进藏区人口城镇化的作用明显，但受藏区经济发展水平的限制，县城以及中心镇建设面临严峻的资金与人才、技术等制约。加强县城以及中心镇发展，提升综合发展能力，应从以下几方面着手：一是加大城镇发展的财政转移支付力度，提高城镇的发展质量。应逐年递增转移支付力度，用于城镇体系规划、城镇市政基础设施、环境卫生、公共服务等，以提高县城发展质量。二是探索建立内地城市与藏区城镇的对口援建机制，在资金、技术、人才、管理水平、产业等方面帮助藏区城镇发展。在目前省内对口机制①的基础上，建立重点城市与藏区县城的对口帮助机制。三是争取各种援建机会。要进一步鼓励在藏区从事水电、矿产开发的企业，与所在中心镇形成援建发展机制；要积极争取国家交通、能源、旅游等部委以及金融机构对川西北藏区城镇发展的支持。四是提高县城的综合服务功能，引导县域人口和产业向县城集聚。五是做好建制镇灾害防治与避灾管理等工作。川区分布着多条地震断裂段，加上生态环境脆弱、地形地貌复杂，县城及建制镇等面临自然灾害威胁。应进一步加强灾害防治与避灾场所建设，提高城镇的灾害预警能力。

（三）培育小镇特色产业，提升小镇经济发展功能。经济功能是小镇的重要职能，也是小城持续发展的动力与基础。一是要加强农业及农产品加工贸易产业的发展。藏区正在成为极为重要的农产品供给区，特色农产品的区域化生产逐步

①中央第五次工作座谈会以后，四川已建立了省内对口援建机制，由7个市支区20个重点困难县，按照上年地方公共财政预算收入的0.5%以现金方式给予支援，效益显著。形成，特色农产品的加工贸易逐步发展，对藏区城镇是有力支撑。二是做好藏区各类产业发展规划与城镇发展的协调整合工作，使各类产业尽可能向小镇以及集镇集中，为小镇发展奠定产业基础。三是依托藏区特色旅游文化资源与特色产业发展，大力发展小镇第三产业。相关研究表明，建制镇建设与第三产业的发展相辅相成，在产业转移和聚集的过程中，要坚持工业和服务业协调发展，通过工业的聚集发展，带动服务业的发展，扩大建制镇的就业和市场需求。四是小城镇围绕主导产业发展产业链，培育和促进各具特色的产业集群发展，打造“一镇一品”、“一镇一业”格局，增强了县域经济的活力。五是进一步强化小镇的农业基础地位。农业是小镇区别于城市的优势产业，是小城镇发展和农村城镇化的主要推力，故小城镇的建设应该重视和农业的关系，把握工业和农业的发展尺度。

（四）提高藏区人口素质，为人口城镇化储备人力资本。提高人口素质，不仅关系到经济发展，更关系到城镇化水平。人口素质对一个地区的城镇化发展具有极强的带动作用。目前，无论是乡村人口还是小镇人口，均表现出较低的文化素质，盲人口的较高比例，非常不利于小镇的持续发展与农村人口的城镇化。因此，提高藏区人口的文化素质，已成为藏区城镇能否持续发展的关键性因素。一是继续实施藏区“9+3”的办学方式，提高青少年的文化水平并影响所在家庭；二是逐渐恢复原有村教学点，解决学龄儿童就近入学问题；三是继续实施成人扫盲工程以及针对少数民族地区的农村劳动力培训工程，减少盲人口比重，提升化素质；四是协调城乡生活方式与生存意识，既要保存农村传统生活方式与文化，又要鼓励愿意离开农村分享城镇文明的藏区民众到城镇生活。五是综合考虑生态环境压力和城镇合理规模的约束，提高藏区当地人口的素质，积极鼓励并为当地农牧民的外出创造条件，切实为本区农牧民的城镇化留有一定的余地和空间；六是应对外来人口迁入实行一定的门槛约束，提高当地人的发展能力，促进当地人的就地城镇化。

〔参考文献〕

〔1〕中国人口与发展研究中心课题组.中国人口城镇化战略研究〔J〕.人口研究，2012，（3）.

〔2〕樊杰，王海.人口发展的空间解析与可持续城镇化研究〔J〕.地理科学，2005，（4）.

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