浅析非法行医存在的原因及对策

近几年来无锡市持续保持了打击非法行医的高压态势,执法力度日益加强。仅2009年就实施行政处罚217起(其中一般程序121起,当场处罚96起),罚款100万余元(到账近60万元);取缔非法行医窝点450家次,收缴药品400余箱,B超机、吸引器等大型医疗器械22件(台),价值约300万元。然而,尽管打击非法行医取得一定成效,医药市场秩序明显好转,但是由于受经济利益驱动,非法行医现象至今仍未绝迹,根本性的问题在特定区域内依然存在,非法行医屡禁不止,已成为社会一大顽疾,卫生监督机构打击非法行医、规范医疗市场秩序任重道远。为此,根据我国的法律、法规,笔者就无锡市打击非法行医面临的问题提一些建议,供同道参考。

1我市非法行医现状

非法行医是指违反法律、法规规章规定从事医疗活动,具体是指违反《中华人民共和国执业医师法》、《中华人民共和国母婴保健法》、《医疗机构管理条例》、《处方管理办法》、《医疗广告管理办法》等有关法律法规的行为。从2009年的217起案件中可以看出,我市非法行医主要种类有未取得《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动案、非医师行医案、违规医疗广告案、超范围行医案、使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作案等。

2非法行医存在的原因

2.1低收入群众给非法行医提供了生存市场非法行医的服务对象多为外来务工人员和低收入群体,经济基础薄弱。这些“黑”诊所大多设在外来人员聚集区,由于在极低收入群体聚集区医疗机构设置不足或空白,给“黑”诊所设立创造了条件;由于其距离近、应诊时间长、就诊方便,加上收费比较低,遇到老乡或老客户还可以赊账等一系列优惠条件,大多数群众除突发急病或重病外,一般喜欢选择到这些“黑”诊所就诊。另外,出租屋管理制度不完善是造成非法行医屡禁不止的一个关键因素[1]。许多地下“黑”门诊都是以出租屋为窝点,从事非法行医活动。

2.2非法行医有较大的利润可图非法行医者靠租赁闲置的房子开设“黑”诊所,其设施简陋、投入小、成本低。他们采取多种形式逃避打击,如非法行医者大多不穿白大衣,即使执法人员查到也矢口否认自己是“医生”;诊所不挂招牌,或是用木板或纸板画个红十字挂在门口,发现异常情况就拿掉增加隐蔽性;诊所内摆放空的药品包装盒或少许盐水,而把大量的药品、器械隐藏在别处;执法人员的取缔也只能没收其很少的药品或器械,对其不构成很大“损失”[2],往往是刚被取缔,随后重新开张,非常顽固。所用药品、器械多为直接向不法药品经销商低价购买,或自己配置,再以市场价格或高于市场价格卖给患者,直接赚取暴利。部分非法行医者还开“大处方”或把小病当大病医治,重复使用一次性医疗器械来降低成本支出费用,获取利润。

2.3“急病乱投医”给非法行医创造空间非法行医者也注重“营销”手段,雇佣他人为其散发宣传册子,或通过电视、广播、报刊、户外广告等虚假医疗广告,着重介绍能治疗性病、不孕不育、疑难杂症等。而有些群众缺乏医疗辨别能力,当患有皮肤病、性病、不孕不育等隐私疾病或顽固疾病时,因求医心切或害怕在正规医院碰到“熟人”,不愿去正规医院诊治,轻信非法行医者的虚假医疗信息,到“黑”诊所就医。而非法行医者从中牟取暴利,欺诈、坑害人民群众的案件时有发生。

2.4医疗机构管理者法制意识淡薄不少医疗机构管理者的法制意识十分淡薄,从不主动学习国家有关法律法规知识。在经济利益的驱动下,往往以超诊疗科目和擅自聘用无行医资格人员行医以及出租或承包科室等手段来摆脱因专业上没有特色、内部管理不规范而导致的生存危机,置国家法律于不顾,出现典型的“红帽子底下的黑店”。

2.5监督执法力量不足目前,打击非法行医以卫生行政部门为主。而卫生行政部门在人员、经费、车辆等配备上均不能适应繁重的日常监督任务,造成打击非法行医在广度和深度上尚有欠缺。特别是在农村、城乡结合部,部门间、地区间缺少沟通配合,无法形成上下联动、部门联动、地区联动的综合整治和群防群治的局面。

2.6医疗机构设置审批把关不严医疗机构往往为了自身的生存考虑,向卫生行政部门申报无能力开设的诊疗科目,而审批机关因体制的原因与医疗机构之间存在特殊“家长”关系。基于这种“关系”,卫生行政部门在审批诊疗科目时擅自放宽了审批要求,导致医疗机构将获得审批但无能力开设的科目违规出租或承包,以获取自身利益。

2.7缺乏有力打击的法律手段打击非法行医工作,主要依据1994年出台的《医疗机构管理条例》,执法部门多是采取责令停止执业活动,没收药品和医疗器械等处罚,而罚款的处罚也常因非法行医者的流动性大或提供虚假的身份证明难以实施,事实上基本形同虚设。行政法规上没有对非法行医者实行强制措施的规定,执法者面对非法行医者的躲、赖、逃等情况无能为力。在利益的驱使下,非法行医者多采取“打游击”的办法对抗执法,并利用各种手段逃避监管,最常见的是今天取缔,明天就开,甚至执法人员前脚刚走,非法行医者后脚回来继续开诊,一旦出现医患纠纷就立即走人。这种关了又开,流动行医的方式使卫生执法人员疲于奔命。同时,目前的卫生行政法规与刑法的衔接存在盲点,使得许多非法行医者逃避了刑事制裁。因此,相关法律、法规滞后是目前打击非法行医的难题所在[3]。

3对策

综上所述,这些都是导致无证行医屡打不绝、屡禁不止的主要原因。整顿和规范医疗卫生秩序是一项长期的、艰巨的任务,不可能毕其功于一役。在当前现有的体制、机制下如何解决以上所述打击非法行医工作中的突出问题,笔者认为应采取这样几方面的措施。

3.1实施分段监管,加大打击力度打击非法行医专项行动是一项民心工程,必须形成“政府牵头、分段监管、全社会参与”的格局,营造打击非法行医的高压态势,才能有效根治这一“顽症”。政府要加大人、财、物的投入,要增设专项经费,制定各部门的职责,卫生行政部门负责医疗机构违法行为的查处;工商部门负责游医、“黑”诊所和违法医疗广告的查处;药监部门负责药品、器械销售商违法设立坐堂行医和向不具备医疗资质的单位(人)违规出售药品、器械行为的查处;公安部门除了直接介入非法行医致人死亡案件的查处外,还要为各部门的执法提供必要的支持和帮助。各级政府要像抓安全生产那样把打击非法行医工作纳入政府目标考核内容,积极参与辖区内非法行医的打击工作,进行排查摸底,掌握确切的动态,与各部门共同取缔非法行医;同时,要建立举报和奖励制度,发挥群众的强大力量,动员全社会参与打击非法行医。

3.2建立高素质的专业执法队伍卫生体制改革前的卫生监督工作以食品卫生、公共场所卫生、职业卫生为主。改革后,医疗监督工作纳入卫生监督范畴,实行综合执法的格局,对卫生执法人员提出了更高的要求,各级卫生行政部门要采取送出去、请进来的方法培养医疗监督的专业执法队伍,维护医疗市场秩序,为百姓提供安全的就医环境。

3.3规范医疗市场行为卫生行政部门要健全医疗机构设置,完善科目审批程序,严格责任追究制度,严把准入关,坚决杜绝乱审批、乱许可行为,加强监督检查,集中人力、物力对各级各类医疗机构进行全方位、全过程监控。

3.4堵疏结合,适度开放医疗市场卫生行政部门要根据人口分布、市场需求,制订合理的区域卫生规划,建议适当的开放市场,鼓励社会办医,实行市场准入制度,即任何单位和个人,只要具备从事诊疗活动的条件,就允许其进入医疗市场,通过市场对医疗机构的分布进行调节;同时,要定期不定期的组织医务人员、医疗机构管理者开展法律、法规知识的学习,树立依法行医的观念,规范行医者的职业责任感。鼓励各类医疗机构协会开展行业自律。建议采取大医院与基层医疗机构“结对”、“挂钩”的方法,构筑有大医院做后盾的社会医疗卫生服务网,满足广大群众,特别是低收入群体就近看病、看的起病、看的好病的基本要求。

3.5加大行政执法处罚力度卫生行政机关要进一步加大取缔无证行医的频次、力度,对无证行医者所有与诊疗相关的桌、床、柜等物品全部予以扣缴,捣毁医疗广告牌,张贴公告。通过开展反复不断的取缔活动,彻底解决无证行医“关而不闭、打而不死”的顽症。凡涉嫌非法行医违法犯罪的及时移送司法机关查处,决不以罚代刑。在实际工作中一般使用《证据先行登记保存决定书》来代替作为扣缴无证行医者的药品、器械的行政执法文书,该具体行政行为只有7 d的时效,易给取缔工作带来法律上的不必要的麻烦,造成工作被动。建议卫生部尽快出台用于取缔程序的行政执法文书,使取缔程序更趋合理,文书更加完善。

3.6完善法律法规建设建议尽快修订《医疗机构管理条例》,同时有关部门应组织对打击非法行医进行立法调研或出台地方性法规,为加大对非法行医的处罚力度、提高其违法成本,直至为追究刑事责任提供法律支持和保障[4]。最高人民法院应出台对《刑法》第336条“非法行医罪”条款中情节严重的司法解释,依法追究那些长期非法行医、屡教不改者的刑事责任,发挥法律的约束和震慑作用。卫生部在现有工作基础上,抓紧制定完善的、有针对性的法律、法规,加大对非法行医、“医托”等的惩戒力度,争取相关司法解释的尽快出台。

3.7继续加大执法宣传力度正确引导群众广泛开展形式多样的法制宣传,大力宣传普及卫生法律法规和医学科普知识,选择典型案例,帮助群众认识非法行医的危害性,引导群众去合法的医疗机构就医;要充分发挥媒体的舆论导向作用,加大曝光力度,震慑不法分子,争取全社会的支持和配合,营造全社会抵制和打击非法行医的氛围,使非法行医如过街老鼠,无法生存,严打之下必将销声匿迹。同时,宣传部门和工商部门应加强对各类媒体医疗广告的监管,禁止任何形式的非法医疗广告。

参考文献:

[1]李润深,吴雪飞,罗东.非法行医屡禁不止的原因及其对策[J].中国公共卫生管理,2007,23(5):438-439.

[2]鞠习强,管建彬,张勇.浅谈对非法行医的整治对策[J].中国卫生监督杂志,2006,13(6):461-462.

[3]杨兰馥,邓志毅,董迎新.浅谈医疗事故的行政处罚[J].中国卫生监督杂志,2007,14(1):44-46.

[4]贾红武,徐果,贾鲲腾,等.取缔无证行医中抗法现象分析及对策[J].中国卫生监督杂志,2007,14(2):125-126.

(收稿日期:2010-06-22)