杭州的城市民主之路

近年来，杭州在探索城市民主建设的过程中推出了党政、市民、媒体“三位一体”的“民主促民生”工作机制。连续7年为群众“破七难”的民生工程、“满意不满意单位”评选、开放式决策……这些探索，受到了多方关注，给城市民主的发展带来了启示。

“今天，杭州市长蔡奇在 ‘开放式决策研讨会’上表示，‘老百姓有权知道政府在做什么！’杭州市政府的重要活动或全体会议今后都将进行视频直播，杭州各区县（市）也将因地制宜，通过网络直播形成互动。”自媒体2008年12月20日报道该新闻以来，一石激起千层浪，“开放式决策”成为政界、学界以及普通百姓讨论的焦点话题之一。

“尊敬的各位市民：杭州市第十一届人民代表大会第四次会议将于2009年2月召开。会议将审查杭州市政府的《政府工作报告》。根据‘民主促民生’和实行开放式决策、打造阳光政府的要求，市政府决定在提交人代会审查前，先将《政府工作报告》在‘中国杭州’政府门户网站（www.hangzhou.省略）和杭州网（www.省略）上进行社会公示，广泛征求市民意见……”新年伊始，杭州市再次重拳出击，在2009年1月14日至1月20日期间，将《政府工作报告》、《关于杭州市2008年国民经济和社会发展计划执行情况与2009年国民经济和社会发展计划草案的报告》的征求意见稿向社会公示，征求市民意见和建议。

近年来，杭州市集中力量推出了一系列民主建设举措，开放式决策和《政府工作报告》公示只是其中一个缩影。

民主实践一路走来

“杭州的民主实践，远的说来都可以追溯到1988年了，12345市长电话专线就是从那一年开始开通的。”市长电话办公室的同志说起杭州的民主实践很有心得。据统计，仅1996年6月到2007年12月，该专线就收到130万个民众电话。

“从1994年开始，杭州就通过开展人民意见征集活动，确定每年10件民生大事。2000年，杭州市在政府绩效评估模式的探索上迈出了一大步，开始在市直机关进行评选‘满意单位不满意单位’的活动。”杭州市综合考评委员会办公室的同志介绍说。

据悉，“满意单位不满意单位”评选活动是杭州市为解决群众反映比较突出的机关工作作风问题，在全国率先所作的尝试。经过9年的考评标准、考评方法、考评体系等方面的创新和改进，现在已基本形成了较为成熟的“杭州模式”。2008年，杭州市综合考评委员会办公室更是将《2007年度杭州市直单位综合考评社会评价意见报告》在《杭州日报》、“中国杭州”门户网站、“杭州考评网”上向社会公开，直接接受民众考评，并将民众意见作为杭州市直单位年度综合考评的一项重要依据。此次社会评价共收集到各类群众意见和建议10630条。

“我们老百姓也能够很方便地直接评议市直单位的工作了。”“老百姓比较关注的问题，比如说交通、食品安全等，都在报告中得到了较好的反映。”“希望政府部门以后能越来越透明，工作越做越好，真正为杭州市民考虑。”杭州市民对评议活动纷纷表示了肯定。

现在广为人知的民生“七难问题”，也是通过在市民中广泛调查和分析找准的。“七难问题”，即行路难、停车难，住房难，看病难，上学难，困难群众生活难，清洁卫生差，机关作风差等七大比较突出，同时又直接关系民众利益的问题。

从2002年起，杭州市委、市政府把解决“七难问题”作为各项工作的重中之重。在摸清情况、找准原因的基础上，针对社会各界提出的意见和建议，各单位制定了整改计划，并将整改计划向工作对象公开；有些工作牵涉面广、人民群众反映比较强烈的单位，甚至还将其整改计划在报纸上予以公开。另外，市委、市政府还专门在杭州市的门户网站及“杭州网”上开辟了专题网页，讨论“七难问题”。

据悉，在2006年杭州市所进行的一项“当前最需要解决的十项问题”的调查中发现，除了这“七难”问题外，“食品安全问题”和“环境保护问题”成为市民关注的新热点，也纳入了政府的工作重心。

2007年11月14日，杭州市政府举行第17次常务会议，首次邀请6位市人大代表和政协委员列席。2008年4月2日，市政府举行第26次常务会议打破常规，首次邀请中央、省级媒体参加，并通过“中国杭州”政府门户网站直播。5月19日，第28次市政府常务会议，在网络直播的基础上加入网民与市长视频互动的环节。7月8日，第30次常务会议，6位通过网络报名最后被甄选出来的市民代表出现在会上……政府常务会议和决策的开放之路，一步步得到深化。

据了解，从2007年11月14日至2008年12月10日，杭州市政府常务会议已先后邀请114位人大代表、政协委员和54位市民代表列席，并通过网上视频直播接入69位市民与市长互动交流。2008年4月以来，市政府常务会议实行视频直播，政府门户网站会议视频直播页面累计浏览量达16117人次，视频直播论坛累计点击量达75803人次，市民通过网站直播论坛以发帖形式提出意见建议2259条。

“人大代表、政协委员、媒体、普通市民直接列席会议，又是常务会议决策公开的一大举措，使监督更为直接，沟通更为畅通；而网络视频直播和互动，更是扩大了群众监督的覆盖面，加深了监督力度。”长期关注杭州市民主建设实践的浙江大学公共管理学院副院长余逊达教授指出。

民主促民生：新理念，新机制

“经过这些年的探索，杭州的民主实践从决策到政策的执行到绩效评估，已经基本形成了一套比较系统化的模式。”余逊达说：“‘民主促民生’的新理念可以说是杭州民主实践的关键词。”

2008年初，浙江省委常委、杭州市委书记王国平在与市属两大媒体集团负责人座谈时，专门提出了“民主促民生，民主保民生”的理念。王国平指出：“只有发扬民主，才能改善民生；只有改善民生，才能体现民主；只有做好民主民生文章，社会才能和谐。”“民主促民生”，就是从关乎老百姓切身利益的“身边的民主”之事做起。

这一理念可以说既是对杭州这些年民主探索工作的总结，也是对今后工作的指引。

――决策：听取来自民众的声音。

“以民主促民生”首先要求政策的制定必须是为了广大市民的利益，同时要建立广泛吸取市民意见，并根据多数人意见作出决定的决策机制。

“虽然我们这里离西湖很近，但我们的庭院却是陈旧破败，脏乱差，与西湖美景很不相适应。”

“我们这里都是老旧小区，小区绿化、景观照明、环境卫生等都比较差，平时生活不方便。”

庭院改造，老百姓的呼声强烈。

“在这些需要改善的庭院里面，居住着的，有很大一部分是困难群体。我们要实施的庭院改善工程，就是要让品质生活的阳光，洒到杭州每一个庭院；让最幸福城市的幸福惠及每一个家庭。”杭州市政府在实地调研的基础上，提出了庭院改造的工作要求。

据了解，杭州市从2008年起，投入18.5亿元，计划用3年时间完成745个庭院、3365幢楼房的改善目标。目前，全市共完成349个庭院、1771幢房屋的改善，其中有273个庭院、1401幢房屋已通过验收，超额完成2008年年初确定的220个庭院、1050幢房屋改善任务。其间，政府有关部门共邀请了1001位（次）专家问诊搭脉，召开各类论证会、征求意见会1217次，发放调查表118191份，收到群众意见、建议（咨询）6767条，每件都予以答复，其中采纳2913条。据市统计局11月底抽样调查显示，群众对庭院改善工程的满意率达到92.7%。

――执行：引进公众参与。

中山路综合保护工程是杭州市重点工程。在工程建设过程中，杭州市建委360余名党员组成了12支党员志愿者服务队，与中山路沿线17个社区开展了共建活动，向沿线社区居民发放宣传资料18000多份，征集社区的意见和建议380余条。同时，市建委等21个部门和单位相关负责人陆续走进《都市快报》“解放思想•民主促民生圆桌会”栏目，解答老百姓疑问，听取相关建议和意见。

“我们通过建立和完善民主恳谈、民情访谈、重大事项公示、聘请义务监督员等制度，拉近政府和群众的距离，既维护了市民的切身利益，又快速推进了工程的建设。”市建委有关同志说。

“本来中山路的设计方案中，沿线需要迁移的树木是200多棵，但是在我们居民的建议下，已经调整成了迁移60棵。我们的不少建议政府还是采纳了。”沿线社区居民对于参与调整设计方案表示赞赏。

“政府决策的执行，是一个复杂的过程。在执行过程中，让老百姓知道政府在做些什么，并保持老百姓建言、监督的畅通，这无论是对于政府还是对于市民来说，都是双赢的。我们要相信民众的智慧和力量，尤其是在关乎民众切身利益的工作上。”余逊达表示。

――评估：接受民众的评议和监督。

在2000年起实行的评选人民满意政府活动基础上，2007年，杭州市推出了包含了5大维度、20个领域、50项指标的生活品质评价体系，将城市评价标准从以城市建设为本转向了以人的生活为本。

“市民对政府工作的成效具有最终发言权，市民工作、生活的满意才是政府工作的最终目标。”政府部门也越来越认识到社会考评的重要性。

“正是通过政策实施前的民意征集，政策实施时的民众参与，政策实施后的民主评议，杭州市的民主工作机制基本形成了一个表达民意、维护民利的良性动态循环。”余逊达强调，改善民生，一定要坚持问需于民、问情于民、问计于民，要充分保障百姓的知情权、参与权、选择权、监督权。

让民主成为市民的一种生活方式

中国的民主进程是“农村包围城市”还是“城市辐射农村”，这是一个广为争论的问题。一种观点认为，城市是民主制度的发源地和先行者，城市由于地域的广阔性和人员的复杂性，不同于乡村的“熟人社会”，而更多地需要通过制度来规范秩序。同时，城市也由于经济的相对发展和市民素质的普遍较高而具有发展民主的更大可能性。但是另一种观点认为，由于城市居民的切身利益与民主实践没有直接挂钩，居民对于公共事务普遍比较冷漠，同时缺乏固定的民主程序实现公众参与。

“杭州以民生作为突破口，将公民参与引入到民众生活直接相关的领域，这对于提高公民参与积极性有很大的帮助，有助于形成用民主促民生，又通过解决民生问题进一步扩大民主参与的良性循环。”余逊达说。

如何在充分体现人民在公共领域参与性的同时，保障政府对公共事务的可治理性，这是城市民主发展过程中必须注意的一个关键平衡点。不少专家表示，这需要考虑不同机制的适用范围，对于不同的民生问题采取不同的解决方法。余逊达表示，“以民主促民生”机制，就比较适用于涉及广大市民切身利益的市政工程项目和城市管理措施。

“在杭州市的民主实践中，媒体的积极介入和引导作用不可忽视。”杭州市决策咨询委员会委员蓝蔚青研究员表示，政府部门工作计划的公示，考评结果的公开，民众要求和建议的反映，都离不开媒体。媒体的成长，对于城市民主之路的探索，将会非常有益。他举例说，“以民主促民生”的工作机制启动后的第一次大规模运作――光复路148号3户居民厕所分配问题中，媒体就发挥了很大的作用。《杭州日报》、《都市快报》、杭州网等多种媒体每天都在重要位置追踪事件的最新进展，通过热线电话、网络投票等方式，提供市民参与民主协商的平台。

“但是，这一党政、媒体、市民‘三位一体’的工作机制还有待进一步完善。其他监督主体，如人大、政协、社会团体等组织如何纳入，更好发挥自身作用，还有待进一步探索。”蓝蔚青研究员对杭州市进一步深化城市民主的工作机制提出了希望。

“杭州的民主实践，主要还是通过政府的强势推进，参与城市管理决策的主体也只是限定在部分对于公共事务比较积极的市民中。如何加强政治、行政大环境的改革，从总体机制上保障民主参与的制度化；如何培育公民社会，激发市民监督的自觉性；如何提高公民参与的实效，这些都是在今后的工作中需要加以考虑的问题。杭州的城市民主实践还有很长的路要走。”蓝蔚青说。

“杭州是中国幸福感指数第一名城市，市民生活在杭州的感受，除基本的安居乐业，还包括充分行使民利，参与城市管理。”杭州市的城市民主实践之路，能如杭州市长蔡奇所表示的那样，“问情于民落实知情权，问需于民落实选择权，问计于民落实参与权，问绩于民落实监督权”；民主，能成为杭州市民的一种生活方式，进而固定化、制度化，这些都还有待实践的进一步检验。