旅游景区管理体系的国际比较

我国并没有完整地引入国家公园的概念,虽然风景名胜区在英文当中的表示就是国家公园,但是风景名胜区的概念界定,远远要小于国际通行的国家公园的概念,如果将我国的国家级风景名胜区、森林公园、自然保护区加在一块,基本上等同于国际通行的国家公园概念。因此这里谈的国家公园管理体系,实际上主要针对我国以重点风景名胜区为代表的景区管理体系。下面首先来看有代表性国家的国家公园管理体系。

一、加拿大国家公园管理体系

第一,关于所有权的问题。根据《加拿大国家公园管理法》,国家公园范围内的所有土地和资源均归加拿大政府所有,国家公园的土地可以以租借特许和许可占用等形式授予有限的使用权,主要是为接待游人提供所必需的各种服务和设施,而土地使用者在使用国家公园土地的时候,应交付租金。关于管理机构,加拿大国家公园局是管理国家公园的最高的联邦机构,它的任务就是保护全国具有加拿大特点的出类拔萃的自然区域和历史遗迹,同时通过与其他联邦机构密切合作,负责开展区域经济、旅游发展、公共工程等方面的活动。在这些活动中,加拿大公园局,主要从专业角度对有关活动提供意见和协助,并监督其他机构在利用资源过程中的保护行为。在实际操作中,加拿大公园局采取联邦和各省地区共同负责的方式,也就是说,国家公园局负责保护和展示有代表性的加拿大自然和文化遗产,各省负责各类自然资源、教育、文化和娱乐活动。为了更好地发挥资金和人员作用,在一些具体项目上,公园局采取联邦与各省签订分摊费用的办法,由国家公园局提供财政资助,建设一些必要的基础设施,来促进旅游业的发展,而其他部分,则有各省自行承担。

第二,关于管理计划。加拿大每一个国家公园都有一个独立的规划,在这项管理规划当中,全面阐述管理目标及其实现这些目标的手段和策略。具体内容包括,各发展项目的种类、性质和特点,制定出资源管理和游人使用方式等较详细的计划。这项管理计划,经加拿大国家公园局局长批准之后,成为加拿大国家公园局管理该公园资源及使用办法的依据,并且根据环境和具体情况的变化,国家公园可在征询公众意见之后,对原有管理计划做出适当的调整和修改,并且要报国家公园局批准。

第三,公园的分区是管理计划中一个极其重要的组成部分。改动公园分区计划,必须经公众参与意见并且要经过部一级的批准。在这个分区当中,国家公园分区制,是对国家公园范围内的陆地和水域,按照其保护的情况和可以对游人开放的条件,以资源状况为基础来划分不同的区域。一般分为五个区,类似于我国自然保护区的分区,这五个区分别是:特别保护区、荒野区、自然环境区、室外娱乐区和公园服务区。

第四,公众对国家公园的了解和享用。国家公园法规定,凡是加拿大人均被鼓励参观和游览国家公园,国家公园局有责任向公众提供机会,以各种宣传形式使人们更好地了解和利用这些遗产资源。除了向公众提供公园的情况资料外,加拿大国家公园局还要同许多机构、团体乃至热心公众共同合作,把公园的规划方案、活动各种计划和管理措施告知公众,以提高公众对国家公园发展目标的认识,从而更多的给遗产保护以必不可少的公众支持。因此公园局将邀请对此有兴趣的公众,就国家政策、新公园的建立、公园管理计划和大的新的发展建议等重大问题发表意见。而作为普通公众,从制定国家公园管理计划的初期,乃至到关键问题的讨论,都有机会定期参与意见。这些参与的机会,包括参加一些宣传会议、讲习班、参加调查表、意见听取会乃至讨论会等等。

二、日本国家公园制度和管理体系

日本的国家公园系统主要包括国家公园、准国家公园和都道府县自然公园,由国家环境厅与都道府县政府、市政府以及自然保护协会共同管理,其中由国家环境厅长官主管。

为了保护国家公园,日本在国家公园内严格控制各种人类活动,对环境或者资源产生有害的行为要依法处置,因此日本对国家公园内私人所有的土地实行收购。为了保护国家公园资源并且使资源得到有效利用,日本对国家公园也实行分区管理。这个分区管理,根据资源的价值品位和脆弱性,把国家公园分成几类:特别区、海洋公园区和普通区。而特别区又分为特别保护区,一级特别区,二级特别区和三级特别区。各个区域可进行的活动,都有严格的规定。关于旅游活动的开展,国家公园管理机构制定统一详细的旅游规划,对旅游活动的范围、内容做出严格规定,对公园的食宿设施、交通系统和各种户外活动提出具体要求。而对国家公园各类设施的提供,主要是两个渠道,一个是允许地方的公共团体和个人按照国家公园的规划提供服务设施。在这方面是实行特许经营制,允许私营部门按照日本自然公园法的规定,经营酒店、旅馆、化学滑雪场等各类服务设施。但是公共设施的建设,由国家环境厅和地方共同完成。另外是在法律体系方面,日本先后颁布了《自然保护法》《自然公园法》《文化财产保护法》为代表的16项国家法律,形成了日本自然保护和管理的法律制度体系。

三、泰国国家公园的经营策略

它的管理主要是分为两个体系,一个是国家公园,另外就是森林公园。根据1961年颁布的《国家公园条例》,建立国家公园需经政府批准,由农业部、森林厅具体主管。这个机构的责任,主要侧重于风景区的保护。现在泰国的森林公园只有56处。国家公园由国家公园处管理,森林公园由林业厅分别授给林业区的林业办事处府的林业办事处和国家公园处分区负责管理。在分区方面,主要是每个国家公园当中,设有林区、野生动物保护区、游览区、植物园、苗圃等等。目前国家公园已经成为泰国旅游业发展当中重要组成部分。但是作为发展中国家,泰国的旅游业虽然很发达,但是它也面临着附近居民对资源的破坏,以及不法分子盗伐森林、占领土地等难题。目前是由政府拨专款对公园配备各种防护措施。

简要介绍了各个国家的国家公园管理体系之后,下面主要谈一下对我国的启示和借鉴。

第一,法律完备。旅游产业发达的国家一般都制定有《国家公园法》一类的基本法,对国家公园的性质、任务以及目的意义都给予明确规定;同时每个国家公园都有一部完整的适合自身情况的独立公园法,对公园的开发利用方式及保护措施有详尽规定,对管理部门的职责有明确的限制,同时吸收公众的意见。这种做法值得我们参考和借鉴。

第二,管理机构职责明确。加拿大、美国、日本以及泰国这些旅游业发达的国家,都依法设立了专门机构管理国家公园。这些机构的主要职责是为国家公园的发展提供方向性指导,审批各个国家公园的独立法规,发展规划等,为国家公园基础设施的建设提供服务,最大的特点是独立性。可以减少不同利益集团的影响,增加决策的透明度,确保机构的正常发挥。

第三,将开发规划置于重中之重。在开发方面,这些国家都认为规划是国家公园管理开发的核心和前提。遵循的原则是,任何地区如果没有正式的规划,则禁止开发。在国家公园内部各区域做中长期开发的时候,应在每个区域被批准的旅游规划基础上进行,而且实行分区分级管理,区别对待品位不同的资源。

第四,注重景区所在地社区的利益。强调景区保护与社区发展的协调统一。我国某些景区是在高度行政指令下建立的,属于强制管理,当地社区群众往往处于被动的地位,因而缺少当地社区居民的支持和参与。虽然一些保护区建立了社区联合保护机构,但是由于偏重保护责任,忽视居民利益,而收效不大,从而导致保护区内居民环境意识比较差,经常出现当地居民以环境破坏换取经济发展的非理。因此应借鉴发达国家的做法,在建立保护区的过程中,充分考虑当地居民的意见和建议。保持一定程度的强制管理成分,又鼓励参与合作,建立起保护管理与当地社区发展的紧密联系,并根据保护区类型的不同,结合模式各有侧重,而且随着发展,各种管理模式进行相应的调整。

第五,国家公园提供基础设施,经营型项目引入私营部门。发达国家的国家公园,都属于国家所有,由国家财政预算统一拨款。公园负责提供内部基础设施的新建和维护,为旅游者提供必要的服务设施,包括公路、便道、乃至各种牌示以及游客中心文字媒介等等。而园内的辅助设施和服务型项目,例如住宿设施、饭店等,由私营部门提供,国家资本则不再介入。私营资本一般按照市场化程序,比如公开招标、特许经营等等,并且由各方组成的公园委员会批准后才能够进行经营。经营方式必须严格按照公园发展规划的要求进行,而且需要随时接受监督。经营期满后,由公园委员会对企业进行重新考核,决定其是否具有继续经营的资格,审核通过后,可续签合同,或者重新通过特许经营权等投标形式进行竞标,争取新一轮的经营合约。我国目前不能完全照搬国外经验,但可在景区派发的基础设施当中,要引入BOT模式(BOT“build―operate―transfer”即建设――经营――转让,是指政府通过契约授予私营企业(包括外国企业)以一定期限的特许专营权,许可其融资建设和经营特定的公用基础设施,并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款,回收投资并赚取利润;特许权期限届满时,该基础设施无偿移交给政府。――编者注);而在经营型项目方面,可以参照国际经验,由私营部门开发。在引入BOT模式中,首先必须要制定详细而明确的景区发展规划,使其开发建设按照规划要求进行。同时在景区内,按照资源的品位等级划分区实行分区管理。其次,建立完备监督措施,由各方专家官员以及公众共同组成监督委员会,对其开发经营行为实施全程监控,大量吸收公众建议,既提高景区的知名度又能够保证景区资源得到有效保护。

总的来看,国外完备的法律体系,详细而严格的开发规划以及明确到位的管理措施,是我国以风景名胜区为代表的各类风景区应该借鉴和学习的,尤其是在资源保护方面的严格措施,更应该提倡。但是由于中外国情的巨大差异,我国还是应当注重结合我国实际情况,创造符合国情的景区发展模式。