财政改革的份量

在过去30年的改革中，财政改革一度是经济体制改革的突破口，在今天的深化改革中，财政改革可以成为社会主义民主政治改革的一个重要切入点。从经济民主到财政民主，再到政治民主，也可能是中国民主发展的一条特色之路。

在整个中国的改革中，财政改革占的份量很重，因为财政既与经济发展密切相关，也与社会建设内在相连。可以这样说，当前社会各界关注的经济、社会中的热点和难点问题，几乎都离不开财政。财政不仅对宏观经济运行、发展方式、收入分配、市场状况（股市、房市、物价）等都可以产生重要作用，而且对就业、教育、公共卫生、医疗、养老、环境与生态、文化等社会事业都具有直接影响。实际上，财政还是国家政治的重要组成部分，预算、税收是现代国家的重要政治议题，对社会主义民主政治建设也具有重大影响。在过去30年的改革中，财政改革一度是经济体制改革的突破口，在今天的深化改革中，财政改革可以成为民主政治改革的一个重要切入点，能够通过财政民主来推动政治民主。从经济民主，到财政民主，再到政治民主，也可能是中国民主发展的一条特色之路。

过去，对财政的理解更多地是从经济角度考虑，财政政策也是更多地当作经济政策看待的，以至于一谈到财政政策，首先想到的就是如何调节经济。可以说，我们过分偏重于发挥财政经济杠杆和经济手段的作用，财政促进社会发展，推动政治建设，促进人自身素质和能力发展方面的作用重视不够。现在应该重新认识财政，用多维视角来找到一个经济、社会、政治的结合点，使社会主义市场经济基础上的我国财政有一个新的准确定位。

显然，财政如何改革与如何认识财政、定位财政有直接的逻辑关系。尽管明确了“公共财政”这个改革方向，但深入到具体的改革问题，还需要进行新的探索。我觉得有三个方面是当前财政改革面临的紧迫任务：一个是财政体制的改革，再一个是公共收入体制改革，还有一个是财政透明度改革。这三个方面的改革与中国经济、社会发展和民主政治建设有密切的关系。

财政体制改革：建立辖区财政责任机制

历史地看，1994年的财政体制改革是应该肯定的，最重要的是调动了中央与地方两个积极性。但时至今日，随着主要矛盾的变化，原体制设计中的一些缺陷日渐充分地显现出来，重要的一点是分权变成了分家，财政层级化，强调每一级财政各过各的日子，过去的说法叫做“分灶吃饭”，现在时髦说法是财政联邦主义。这种层级化的财政过分强调了各有各的利益，每一级政府财政自求平衡。这样一来，各级都以本级财政利益为重点，以本级的平衡为焦点，由此带来严重不良后果。

这至少有两点：一是基层财政在这种层级化财政中处于十分不利的地位，导致基层财政普遍困难。各级政府都为本级财政而博弈，在支出责任划分、税种划分和事权划分过程中，上一级政府总是占有优势，下一级政府总是处于劣势，由此出现了事权下移、财权上移，而财力却难以下移的局面，从而导致基层财政入不敷出，隐性赤字和隐性债务巨大。

二是强调每一级政府财政自治，就意味着每一级财政都要有自己的财源，这就迫使地方每一级政府从省、市到县、乡，都要去培养财源，增加财政收入。这种层级的财政压力自然会转化为各个空间辖区的压力，每一个地方，大江南北，不分东西，每一个乡村、每一寸土地都要上项目、搞开发、谋发展，靠自己的发展来找饭吃。从局部看，调动了每一地方的积极性，但不具备发展条件的地方，本应禁止开发和限制开发的地方，其发展的积极性也被调动起来了，因而从整体看，发展的代价高昂，生态、环境恶化，经济发展方式难以转化。不仅如此，也迫使经济发展缓慢的地方从收费、罚款、借债等方面想办法，以满足本级财政的基本需要，诸如发放工资等。这就使本来不规范的政府分配秩序更加紊乱，陷入“越穷越收，越收越穷”的恶性循环之中。基层财政普遍困难，生态环境恶化，经济发展方式难以转换，都与这种层级化的财政体制有密切关系。

为此，必须破除同质化和平面化的财政思维，建立“辖区财政”责任机制，就像“套娃”一样，在财政平衡责任上，必须是大的套小的，上一级的财政套着下一级的财政，不能平面化。一级政府对管辖区域内的财政负有平衡的责任，包括纵向的财政平衡和横向的财政平衡责任，也就是保障所辖区域内的每一级财政和每一个地方的财政都能达到“财力与事权相匹配”。也只有这样，才能不搞一刀切，使财政体制适应差异巨大的各地实际情况，使体制的规范化和适应性得到较好的结合。对一个省来说，不能只看省本级财政如何，而要关注省、市、县、乡之间的纵向平衡，也要关注各个市、州、地区之间的横向平衡。对市、州一级财政来说，也应如此。如果每一级政府都有这样一种辖区的财政责任，上述问题就有了得以解决的前提条件。所以，财政体制改革要从“层级财政”走向“辖区财政”，建立辖区财政责任机制。否则，国家的发展就不再是有机的统一体，而是一盘散沙。转换经济发展方式、推进生态文明建设和落实科学发展观将无法实现。

公共收入制度改革：重视公共产权收入

至于公共收入制度改革，包括税制改革和非税收入制度的改革。前者各方面都很关注，讨论很多，在这里暂不展开；后一方面重视不够，甚至被忽略了，值得反思。

从收入形式看，公共收入分为税收收入和非税收收入；从实质内容来看，公共收入分为公共权力收入和公共产权收入（公共资源、行政事业单位财产、国企资产、资产等带来的收入）。从后一个分类来观察公共收入体制及其改革，我们对公共权力收入十分重视，也移植了西方的许多理论来进行分析，而对公共产权收入却在改革之中有意无意地忽视了。

我国的一个重要国情是，社会产权结构与西方国家有很大的不同。我国的公共产权在整个社会产权结构中居于主导地位，而从私人经济基础上发展起来的西方国家，私人产权占主导地位。这种社会产权结构是历史地形成的，不是通过所谓的产权改革就可以很快改变的。市场化改变了我国经济流量的所有制结构，但未改变社会产权结构的基本格局。宪法规定，土地、矿藏、森林、滩涂、河流、等等属于国家所有（除了集体所有），这些被宪法界定为公共产权的东西在整个国民财富中依然占据主导。这种产权结构对国家财政产生基础性的制约作用。我国公共财政的社会产权结构基础与西方是不同的，自然会对财政运行、公共收入结构产生重大的影响。但在产权改革的口号声中，把财政的这种基础差异忽略了，只是看到了市场经济这个基础相同的一面。这是带来许多经济、社会问题的理论根源。

在产权改革中，偏向于保护私人产权，忽略了公共产权的保护。不少人利用公共资源、公共财产，比如土地、矿山、国企资产，在很短时间内暴富起来，这实际上就是公共产权收入流失的结果。在市场化改革过程中，越来越多的公共资源被市场化、资本化，尤其是土地、煤炭、石油、天然气、有色金属等，其资本化收益并未进入国家财政，而是被企业单位和个人占有。如果纵容这种公共产权收入的流失，那就意味着对多数人的不公平。我国财富差距、收入差距的迅速扩大，与此密切相关。那些高收入行业，无一不是依托公共产权，高工资、高福利，实际上就是把相当一部分公共产权收益转化为了个人收入。那些暴富起来的群体，很多是利用了公共产权进入市场过程中的各种漏洞，攫取了本应属于国家财政的公共产权收益。

我们要充分考虑到中国现行社会产权结构对于财政收入结构的制约，不应过分追求税收收入占公共收入比重的不断提高。否则，公共产权收入依然会得不到重视；而公共产权收入的流失，实际上相当于对少数人提供了巨额财政补贴，而对多数人征收了一笔巨额的税收，是最大的不公平。因此，国家财政在公共产权收入上的缺位，没有做到应收尽收，是导致社会差距迅速扩大、许多民生问题日益累积的重要缘由。无论是从培育要素市场、产权市场、保护资源和环境，还是从缩小社会差距，匡扶社会公平正义来看，加快公共产权收入体制的改革，尽快建立健全公共产权收入体制，是当前整个改革深化过程中不可逾越的重要环节。而且，重视和关注公共产权收入，还可以降低对税收收入增长的压力，为投资、创业和提升中国企业竞争力创造良好的税收环境。

财政透明度改革：扩大财政民主

应当说，这方面取得了不少进展，如部门预算、国库集中支付和政府采购，都在一定程度上扩大了财政透明度；政府收支分类的改革、金财工程的实施，强化了财政管理的基础设施，也为财政透明度的提高创造了一定的技术条件。这使财政透明度在公共部门内部有了很大的提高。从财政部门来看，对预算的执行过程有了更真实的、更全面、更及时的信息，改变了预算执行过程中严重的信息不对称状况。从各政府部门来看，由于有了一本完整预算，透明度也提高了，各部门的任务、目标与各部门的预算执行可以更好地得以衔接。这样，各级政府对本级财政的规模、收支的来龙去脉、预算的执行情况较之过去有了更完整的掌控。

但从政府与社会大众的关系来看，财政透明度仍很不够，政府收支的规模及其来龙去脉模糊，资金使用效果更是处于“黑箱”状态，人大难以监督，大众不知情，因而民主理财也难以有实质性的推进。这突出表现在：

政府收支没有全部进入预算。经过预算外资金管理改革，政府收支进入预算的比例有所提高，但仍有大量的政府性资金搁置在预算外，尤其是土地收入、社保收费等政府的非税收入多数在各个部门。在地方，这种情况更严重。有的地方非税收入与预算收入旗鼓相当，尽管实行了收支两条线，但主要由各部门支配使用。还有直接或间接地以政府名义借入的各种债务，更是没有在地方各级政府预算中体现。这意味着，各级政府每年掌握了多少公共资源是不透明的，各级人大不知道，因为向人大报告的仅仅是体现在预算中的那一部分；上级政府不知道，因为上下级政府财政关系仅仅限于预算内的那一块；而社会公众更是不知道，知情权丧失了。

资金使用效果不清。尽管引进了国外的一些做法，如对一些项目支出实行绩效评价，但效果有限。这不但是因为技术上还不成熟，重要的是目前的评价主体仅仅是政府或政府委托的专业机构，社会公众很少参与，缺乏政府、专家与居民相结合的绩效评价机制。

间财政关系不明。分税制体制的框架是公开的，但细节是不公开的，尤其是转移支付，其规则、过程与结果都不透明。这在五花八门的专项转移支付中体现得最为明显。这也是社会各界反应十分强烈的问题之一。当前转移支付的规模达到上万亿元，在这种不透明的情况下，意味着巨额公共资源的配置处于一种无序的状态，为各种长官意志提供了机会和空间。公共资源配置的无序，反映的是公共权力使用的无序，体现的是横向的政府各个部门之间以及纵向的各级政府之间职权、责任的不清晰。这种不透明的公共资源配置给公共权力的滥用提供了土壤，极易滋生腐败。

在政府财政透明度不高的情况下，是谈不上民主理财的。若是民主理财不能推进，民主政治的建设十有八九会落空。因此，进一步深化财政透明度改革，扩大财政民主，不但有助于管好用好纳税人的钱，而且通过预算对政府行为的约束，还可以推进整个政府的透明化，促进政治文明的发育和成长。