校舍之外的修建

为何先倒下的总是学校?为何地方政府对基础教育不热心?为何中央财政应该对基础教育增量投入承担主要责任?如何提高中央财政支付效率?

除了修建加固校舍，其实我们还要很多方面需要“修建”。

为何先倒下的总是学校?

四川汶川地震最让人触目惊心的是，一座又一座教学楼整体倒塌。查阅当时的报道，四川省非重灾区校舍倒塌近7千间，重灾区校舍倒塌约2百万平方米。连远离地震中心的重庆梁平也发生校舍倒塌。在众多学校倒塌的同时，存在一些反差极大的现象。聚源中学成为一片废墟，邻近的楼房却都未倒塌，顶多只是地震后成为危房。富新二小所在的富新镇并非灾情最重的地区，全镇垮塌最厉害的就是这所学校。北川县建筑物垮塌情况惨烈一些，不少政府办公楼宇也严重损坏，但是北川中学的废墟旁边也有一座20多年“楼龄”的房子屹立不倒，还有三栋建筑幸免于难。

校舍在地震中倒塌的原因何在，是一个极其专业极其严肃的问题，值得深层次反思和改进。两年多以来陆续有些技术上的补救，比如“校舍安全工程”在全国展开，但是关于制度安排上的反思严重缺乏，更多的是相互之间推诿。比如将校舍垮塌的原因归纳为：校舍空间跨度大，比民居和办公楼宇抗震难度大；地震级别超过了预计强度，学校校舍抗震难以抵御；学生疏散时集中在楼梯和走廊，相对整栋建筑来说这些地方是最薄弱的环节；相当多的校舍楼龄较长，建设安全标准低，加上陈旧老化等等。

上述归纳有搪塞公众之嫌，没有一条站得住脚。汶川地震重灾区属于地震高发地带，7.8级并未超过预计强度，我国制定的建筑工程抗震标准足以应对汶川地震，只是没有被执行。

我国建筑工程抗震设防分类标准(GB50223-2004)中，将建筑根据其使用功能的重要性分为甲类乙类丙类和丁类四个抗震设防类别。甲类建筑应属于重大建筑工程和地震时可能发生严重次生灾害的建筑，譬如核电站、生化实验室、重要化工厂、通信中心等建筑。乙类建筑属于地震时使用功能不能中断或者需要尽陕恢复的建筑，譬如人数较多的幼儿园、小学低层教学楼。丙类建筑属于除甲乙丁以外的建筑，丁类建筑属于次要建筑。

我国建筑抗震设计规范(GB50011-2001)要求如下：

1.0.1　按本规范进行抗震设计的建筑，其抗震设防的目标是：当遭受低于本地区抗震设防烈度的多遇地震影响时，一般不受损失或者不需要修理可继续使用，当遭受相当于本地区抗震设防烈度的地震影响时，可能损坏，经一般修理或者不需要修理仍然可以继续使用，当遭受高于本地区抗震设防烈度预汁的罕遇地震影响时，不至于倒塌或者发生危及生命的严重破坏。

1.0.2　抗震设防烈度为6度以上地区的建筑，必须进行抗震设计。

3.1.3　各抗震设防类别的建筑设防标准，应符合下列要求：

乙类建筑，地震作用(设计值)应该符合本地区设防烈度的要求抗震措施，当抗震设防烈度为6～8度时，应该按照本地区设防高一度的要求。

概括起来，国家标准对建筑物的抗震要求是“小震不坏，中震可修，大震不倒”。即使面临超过了预计强度的地震，建筑物也不应该垮塌。通过航拍图像也可以看见，即使是四川汶川震中附近，也有很多相对正规的房子，依旧挺立，少数房子甚至还完好无损。日本阪神地震的时候，处于震中的很多高层建筑，连玻璃幕墙都没坏一块玻璃。建筑物在地震中垮塌了，必然是违反了建筑规范，没有什么理由好讲。个别专家出来辩护，只会让专家的名声更臭。

汶川地震与唐山地震震级相当，与唐山市几乎被夷平不同，汶川地震带上尚有为数不少的建筑物幸存，这说明建筑的安全性还是大幅度进步了。据地震后的统计表明，倒塌楼房90％都是1995年之前建的，其中上世纪80年代的占了一半。而我国的建设监理制度1988年开始试行，1993年后逐步推开，到1997年《建筑法》以法律制度形式明确我国实行建设工程监理制度后，才在全国范围内推行。尤其是1995年之后建筑监理制度设立之后，所建的校舍安全性大幅度提升。由此看来，倒塌的大部分校舍并没有实行工程监理，在全面推行工程监理后，其倒塌学校的数量明显减少。因此工程建设监理在曰前的建没体系中发挥了重要作用，也说明原建设部在《建设工程监理范围和规模标准规定》(86号部令)将学校、影剧院、体育场馆项目定为强制监理的范围是非常有必要，而且其强制监理的范围和力度应进一步加大。

进步归进步，地震中，校舍倒塌得最惨烈，这个现象是不容否认的。现象背后的根源是本该对基础教育负责的地方政府，却不重视教育。通过分析，我们认为地方政府不重视教育的动机是很明显的。

为何地方政府不重视教育?

教育行业不是财政上今年投入一百万一千万，明年就可以收到立竿见影的政绩。十年树木，百年树人，一个学生成材，需要经过义务教育阶段，再走过高中阶段，最好完成大学本科学业，需要十六年的功夫。相对于行政长官的任期，这是一个漫长而遥远的时间。现在政府首长多半是异地交流，一届只有5年时间，要在这5年时间里面有政绩给上级看，只有搞见效快的政绩工程，能“下蛋”的项目，所以不少地方首长上任的主要工作都是搞城建，扩展城市面积，建高楼大厦。而教育投入大，见效慢。即使教育投入有效果，也要在自己走后才能见效，到时候政绩就是别人的了。这样自己栽树，别人摘果子的事情，对于那些官员来讲，是绝对不会去做的。

基础教育对于儿童与父母来说，无疑非常重要，但是对于农村地区的地方政府来说，正好相反。基础教育越好，离开家乡的人口便越多，地方经济便越难发展。在急剧城市化的当下，农村地区的教育投资实际是为城市和经济发达地区培养成才，假如全体中学毕业生全部考取大学，那么本地区别说办工厂，开商店，连耕田都没人了。用经济学术语来说，这叫外部性。因此，不要说地方氏官任期有限，不会重视产出周期长的教育事业，即使让地方长官长期负责，同样缺乏动机去重视教育。除非改变长官负责制，或者地方长官不是向上负责，而是向当地居民负责。

再者，无论哪里的基层政府，都数教育部门摊子最大，人员最多，老师的工资已经占去了地方财政预算绝大部分。对于那些农业为主的县份，在农业税减免之后，财源大减，只有靠上面转移支付。上面把算盘打得极精，勉强够各部门正常运转，叫做吃饭财政。一般不会下拨城市建设资金。地方政府只有打教育的主意，抽取教育资金去搞城市建设。各地只有抽取教育资金或多或少之别，不抽取教育资金已经是最”重视”教育的了，不可能在此基础上更“重视”教育。而以往在拨付教育资金这一块里

面，校舍预算尤其不足。

几乎所有现代国家，基础教育都是由基层政府提供。因为基层政府才最清楚适学儿童多少和家庭状况。让上级政府来负责，就容易造成资源错配而浪费。那么，他们是怎样做到基层政府职能和动机相吻合，不出现中国目前的状况呢?其实很简单，他们的地方政府是向下负责，向居民负责。基础教育对于地方财政而言具有外部性，但是对居民没有那么大的外部性，学生即使成长了到外地就业，仍然符合家长利益。而家长所需要的公共服务最要紧的就是基础教育，地方政府不能不重视，否则得罪居民就得丢官帽。

教育投入增量主要靠中央财政

前面讲了基础教育改善，一不会直接创造财源。二会促进劳动力外流，双重外部性导致地方政府没有动力搞教育，但是教育对于国家发展又至关重要。

教育投资比起固定资产投资有更高的经济效益。美国布鲁斯金学会的一项研究报告证实：1948到1973的二十五年间，美国经济增长约有三分之二靠提高教育水平获得。报告还指出，每1美元的农业教育投资可以在10年内获得13美元的利润。苏联经济出版社1977年出版的《改进青年工人的职业培训》一书谈到：苏联在提高工人专业知识方面花的每一卢布，一年内能提供利润53.3戈比，而一卢布固定资产投资只有39戈比的利润，这其中固定资产的投入还包含着知识和技术的因素。这些数字说明，教育投资的效益远高于固定资产的投资，其根本原因在于劳动力素质的改进会大大提高劳动出生率。

教育投资不仅从长远看有很高的效益，而且从短期看也能有效拉动内需，促进经济发展。如果投资1000亿元用于校舍扩建和改造，按照建筑业的劳动生产率。大约可以提供100万个就业岗位，安排300亿元用于扩充师资队伍，就可以接纳大约]00万大学生就业。对于解决就业问题，投资教育比投资工矿建设具有投资少效果好的优势，在许多方面产能过剩的情况下。投资教育要比投资于产能建设更为稳妥。

基础教育的重要性早就认识到了。我国教育的财政投入从1993年提出要达到发展中国家平均占CDP4％的目标起，17年了，仍然在GDP的3％左右徘徊，根本原因是各级政府之间相互推诿。传统上，基础教育属于基层政府的责任，似乎责无旁贷，但是在1994年税制改革之后，地方财政日益窘迫，光靠行政指令，造不出钱来。而且按照前面分析的受益原则，也没有利益动机刺激地方政府增加教育投入。

教育水平可以改善个人收入，山可以提高劳动者对财政收入的贡献。中国2010年人均GDP每月约2400元，人均可支配收入约1600元，之间相差的800元可以视同对财政作出的贡献(尽管统计数据显示只有500元)。按财政收入统计数据可知，这800元主要贡献给了中央和城市。由于当前跨省市流动非常大，劳动者贡献受益城市不一定就是地城市，对属地城市来说，基础教育同样也存在外部性问题。在当前中央财政收入占了大头的情况下，由中央财政负担起教育投入的增量部分责无旁贷。

中央政府怎样花钱更有效?

由中央财政增加对基础教育方面的开支，除了传统该项事权属于基层政府之外，还有资金使用效率问题。毕竟中央对基础教育的需求远不如地方政府清楚，如果先通过乡、县、市、省到中央，五级政府汇拢信息，编制预算。然后再按省、市、县、乡这个顺序把资金安排下去，几乎半年时间就过去了。信如果还要就各级政府资金配套比例进行讨价还价，一来一回恐怕整个财政年度都搞不完。

基于当前政府纵向横向议价的效率极低的现实，应该改变过去那种以中央拨款为主，让省市县乡各级政府分摊资金的传统财政模式。与其按总额分摊，不如将改造项目按比例分配，分为中央项目、省级项目、市级项目、县级项目，各司其责。谁资金足，条件够，谁的工程先上马，不用相互扯皮推诿。

在计划经济时代，一切由政府垄断的情况下，中央政府试图干预地方建设，几乎不可能绕过各级政府。改革开放之后，政府后撤，让给企业，这就给中央直接插手地方建设创造了条件。就拿校舍建设来说，建筑设计、施工、监理等等环节完全可以分别发包给企业去做。过去效率低主要低在政府部门之间扯皮，权责不明。不仅效率低，而且造成了内部索贿行贿的机会，经过的层级越多，腐败的可能越大。

另外，教育是一个市场化极低的行业。前面说了地方政府对教育投入的热情不高，地方领导流动性大，造成校舍建设无人负责的情况，所以汶川地震之后很多地方主张校舍质量由校长终身负责。有人终身负责，好过无人负责，但是校长终身负责。又不如老板负责。总之，与其将学校交给一级不情愿的政府管理，不如将学校民营化，给学校找个永久的主人。

学校民营化并不必然与基础教育作为公共服务的性质相冲突。只要将政府的教育补贴证券化，直接交到学生和家长手里，由他们选择学校，校方再向政府兑现。学校之间出现了竞争，教学质量势必提升，而家长的负担没有增加，财政资金的效率因此提高了，尤其是中央对基层公共服务的事业的补贴效率大为改进。民营化并不意味着只有私营一种形式，它可以是私营，也可以是社会团体，比如慈善机构、教师工会团体经营。

最后我们回顾一下距北川县城15里路的“刘汉希望小学”，被称为“史上最牛希望小学”，这所1999年10月交付使用的学校教学楼在汶川地震中几乎毫发无伤，人员无一伤亡。同一建筑商建设的另外四所小学，也是同样情况。据学校的一位负责人介绍：“其实建这楼的造价根本不算高，也许这一切只因当时建筑方和监理方高度负责有关”。说干道万，万变不离其宗，决定制度效率高低的都是能否为事业找到有能力并且有责任心的人。