略论东北地区资源型城市政府职能转变

［摘要］东北地区资源型城市的繁荣与发展是东北振兴老工业基地的重要内容之一，而实现地方政府职能成功转变则是东北地区资源型城市持续发展的一个重要前提。本文对东北地区资源型城市的不同类型加以阐述并根据当前东北地区资源型城市在政府职能方面普遍存在的一些问题提出相应对策，希望能够对东北地区资源型城市的发展有所裨益。

［关键词］资源型城市；资源枯竭型城市；政府职能转变

［中图分类号］D60［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2006）12－0020－02

一、东北资源型城市现状概述

资源型城市是因自然资源的开采而兴起或发展壮大、资源性产业在工业中占有较大份额的城市。资源枯竭型城市的前身是资源型城市。

资源枯竭的“枯竭”是指矿城依托其建设的主体矿产资源采掘进入后期、晚期或者末期，资源采掘量占已探明的可采储量约60％以上，采掘时间占设计年限3／4以上。就是说，资源枯竭不是所有资源枯竭而是指主体资源枯竭。东北地区典型的资源城市分为以下几个类型：

1．资源进入枯竭阶段但城市初步形成替代产业部门的城市。以抚顺、辽源为代表，主导资源已经枯竭（抚顺的石油资源和辽源的煤炭资源），已经不能作为这两个城市的主导资源。这类城市较早重视了替代产业的培育。在资源开发的同时，注重对资源的综合利用，城市产业得到较成功的调整，出现了较多的非资源产业新的增长点。

2．资源进入枯竭阶段导致城市产业急剧衰落的城市。以阜新（过分依赖资源导致经济后劲乏力）为典型代表，还有山、营城子等。这类城市随着城市主导资源的衰竭，城市经济急剧衰落。在辽宁省14个城市中，阜新的经济总量连续几年排在末位，甚至被省内12个县区盖了过去。

3．资源具有枯竭趋势但可以支持后续加工行业发展的城市。主要包括一些石油开采城市，有大庆、盘锦等。大庆油田是世界特大油田之一，但当前可开采量只剩下30％，仅为7．45亿吨，到2020年年产量只能维持在2000万吨左右?熏开采成本也大大提高。

4．由于国内市场的原因而导致城市主导产业衰落但资源并未出现枯竭的城市。主要是黑龙江省一些煤炭采掘业城市：鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河等。该地区的支柱产业都是以煤炭为主的产业，但当前该类地区不是由于资源的枯竭，而是由于产品不适应市场需求结构的变化以及产品缺乏市场竞争力而导致了经济衰落。

5．国家实施“天然林保护工程”致使林区因主导产业的暂时转移而出现的城镇经济衰落。主要是指一些林业城镇，如黑龙江省的伊春、大兴安岭，吉林省的临江等。由于当前国家政策性限产?熏当地出现了资金匮乏和大量人员失业现象。另外，国家不再承担原来所有的福利支出，导致地区人才流失，人口规模逐年缩减。

二、当前东北资源型城市政府职能方面存在的主要问题

实现资源型城市持续发展既是各地政府不可推卸的法定责任，也是各地地方政府为公众利益服务的最终目标的具体表现。但遗憾的是，当前东北资源型城市在政府公共服务具体实施方面尚存在一定问题，具体说来包括：

1．各级政府经济管理职能过多的状况没有根本改变。由于政府职能转变是一个渐进的过程，东北各级资源型城市地方政府实际上仍然拥有过多的社会经济管理职能。按照我国宪法及政府组织法的规定，地方政府体系中只有省级及国家规定的少数较大的市级政府拥有地方性法规、规章的制定权，而广大中基层政府则不拥有这项权力。由此，中基层地方政府无法通过法律、经济政策等间接宏观调控手段来行使所拥有的经济管理职能，为履行职责，完成各项经济指标任务，它们便只能依靠行政命令，采取各种直接手段，进行具体的微观的经济管理。

2．政企不分的干部人事制度，把经营者按行政等级“划线”。长期以来，我国国企经营者由党政主管部门直接培养和委派任命，形成了企业经营者按行政等级“划线”，列入国家干部系列的政企不分的干部人事制度。在这种体制下，企业经营者往往是按行政干部标准选拔，任职与个人有无企业经营管理能力没有必然联系，而当企业经营者作出一定业绩后，往往面临两条出路：一是调到更高级别的企业继任经营者，二是调往政府担任政府职务。由于更高级别的企业数目有限，故更多的会调任政府官员。根据现代管理理论，从政与企业经营是两个不同的领域，有着各自不同的人才素质要求。因此，这种人事制度结果必然是：许多国有企业仍然陷在计划经济的泥潭里，政企难以分开。而各级地方政府也就难以真正放弃许多具体的、直接的经济管理工作，这也就从根本上阻碍了政府职能转变的进程。

3．政事、政社不分现象仍然严重存在。长期以来，我国事业单位规模过大、战线过长，国家管得过多、统得过死，与经济建设脱节，不利于科技成果的转化，不利于企业的技术进步和有机构成的提高，不利于经济结构调整和产业结构的升级，布局不合理，条块分割、低水平重复建设严重等等，其中一个很重要的原因就是我们把政府职能与社会服务相混淆，将事业单位等同于政府机关。这种情况一方面限制了事业单位的发展空间，另一方面也使政府背上了沉重的包袱，而东北各级资源型城市地方政府的包袱就更加沉重。另外，对过去由政府包揽的社会性、公益性、公用性的事务，企事业单位中的部分福利、后勤工作，社团组织的一些活动等等，也没有从政府工作中分离出来交给社会，使政社不分长期存在。

4．地方政府机构仍然过大，影响政府职能的发挥。政府机构的规模和数量的合理化，是政府职能发挥的重要条件。机构改革后，政府机构庞大，部门各机构之间内耗，办公效率太低的情况仍然存在。而且权力机构越大，权钱交易的事情会越多，包括专门从事反腐败的权力机构中也会发生腐败现象。而且越是扩大权力机构，反腐败的成本也越高。同时，权力机构越大，滥用权力和歪曲权力的事情也会越多。对政府的要求是廉洁和效率，但廉洁和效率，同政府“为”的事情太多、政府机构过分庞大有密切关系。

三、东北资源型城市地方政府职能转变的难点化解和对策思路

1．加强理论研究，借鉴国内外经验，科学界定政府职能。从纵向来看，应该对世界各国资源型城市地方政府职能]变的历史过程进行科学的论证分析，从中总结出带有规律性的结论。从横向来看，应该将当前中国东北资源型城市地方政府职能的范围、结构、运行机制放在世界大背景下，与其他各国资源型城市地方政府职能加以鉴别和比较，借鉴成功经验。同时，学习国内江浙、广州顺德等非资源型城市政府职能转变较好的地区的经验。如大力加强政府对市场的宏观调控，弱化政府对企业的微观管理或是变直接的微观管理为间接的微观管理。

2．抓住地方政府职能转变的重点，理顺政企、政事、政社关系。（1）理顺政企关系，下放生产经营、市场资源配置职能。政府要以经济职能针对市场行为的盲目性、短期性、微观性等弱点进行宏观调控，以法律和行政手段建立起规范的市场秩序。（2）理顺政事关系，走社会力量共同办事业的道路。理顺政事关系，政事分开主要是指政事的职责分开、机构分开、管理方式及手段分开。职责分开，是将政事关系中的行政管理职能交给政府，把技术性、服务性、公益性事务交给事业部门。机构分开，对一些属于党政机构序列、实际上政事合一、并以事业为主的机构进行调整。管理方式分开，对事业单位进行简政放权，政府只管宏观的事，其他具体事务原则上由事业部门自己去管。（3）理顺政社关系，大力培育和发展社会中介组织。政府放权的一个很重要方面就是向市场放权，发挥社会的自我组织、自我服务的功能，使企业在市场中得到应有的服务，避免盲目性，规避风险，政府也能从琐事中解脱出来。

3．在整体配套推进改革中，促进地方政府职能的规范化。当前东北资源型城市地方政府经济管理职能的转变及其规范化，取决于以下四个条件：一是全国整体改革的推进和市场发育程度，二是全国政府机构的统一部署和要求，三是中央与地方经济关系的调整和经济管理权限的合理划分，四是本地区企业改革进程和市场发育程度。地方政府的经济职能应当在改革前期有所扩大的情况下，及时转向收缩和弱化，转向规范和制度创新。

4．政府职能协调发展是巩固政府职能转变成果的保证。如果说政企关系分开的关键是理顺政企关系，那么政府职能转变的关键则是政府职能的协调发展。因为政府职能转变的内在动力，来自于市场经济的内在要求，而在这一转变过程中，各种力量的整合也必须在市场中进行。政府职能协调发展，要求政府职能总体配置合理化，行政组织机构及其运转的合理化。合理配置的实质是行政权力和责任的合理分配与调整，合理配置既包括中央与地方的关系，也包括政府职能之间的关系，中央与地方主要是处理好财政和事权的分工关系，在政府职能之间，要强化政府对经济的宏观调控能力、间接管理能力，弱化政府的微观管理和直接管理，要加强政府的调控、信息反馈和监督职能，同时部门之间还应建立必要的协调制度。

5．加强政府自身建设，促进政府系统内部职能的合理配置。（1）促进政府系统内部配置的合理化，解决“条块分割”问题。首先要推进政府系统内部横向职能配置的合理化：一是落实政府的核心职能和非核心职能相分离的原则。二是落实政府职能配置的平衡原则，强化综合协调中心。三是落实职能配置，坚持“宜宽不宜窄”的原则。四是正确运行决策与执行分开的原则，以提高决策的质量与执行的效率。其次要推进政府系统内部纵向配置的合理化：一是根据管理职能与管理幅度相一致的原则，从上级做起推行权力下放。二是以地域化管理为主的原则来解决“条块分割”的问题。三是按照事权与财权相匹配的原则，省级政府应适当下放财权。（2）合理划分政府机构各平行职能之间的权责关系，解决好内部协作分工问题。政府人员配备要得当，必须实行公平、平等、竞争、择优的人事制度，建立一支现代化、职业道德化、廉洁高效的公务员队伍。要采取积极稳妥的策略，解决好先舆论后行动、先改上后改下、先挖渠后放水、先改革后完善的关系。对一些有争议的问题可以在实践中或是在试点中去不断完善，政府机构改革自身也要随着情况的变化而不断调整。

总之，东北资源型城市持续发展是一项非常艰巨的任务，事关东北老工业基地振兴全局。而当地政府职能转变的成败与否必定对城市发展产生重要影响，只有政府公务人员和当地公众万众一心、协调一致、不畏困难、认真细致地做好每项工作，使公众真正成为政府职能转变和公共决策制定和实施的参与者、监督者，东北资源型城市持续发展才有成功的可能。