构筑食品安全和风险防范的严密防线

食品质量安全及其风险防范问题，是一个世界难题和课题。曾几何时，西方国家也深为食品质量安全和风险防范问题所困扰。即使到现在，恶性食品质量事件仍不时发生。痛定思痛，西方经济发达国家逐步建立起严格的食品质量监控和风险防范制度和法规，构建起严密的道道“防线”，值得我国昔鉴。进入社会经济转型和国民经济高速发展阶段的中国，处于食品安全事件的高发期，构筑食品安全和风险防范的严密防线具有极大必要性和迫切性。

一、正视现实，我国食品安全问题到了警省和警戒的地步了

(一)食品安全问题，令人触目惊心。一是问题多，品种多。由于部分食品企业环境恶劣，致使我国食品安全中最突出的问题遭受污染。特别是致病性微生物污染食品，导致百姓食源性疾病频发，包括食物中毒。此外，化学性污染也不容忽视。据相关部门的可靠资料，2010年，我国食品违法案件高达7.69万件，移交司法部门的严重事件就多达258件。二是范围广，危害广。我国食用农产品污染严重，重金属、农药等化学品残留量大大超标，影响几乎是无处不在。此外，像牛奶及奶粉、猪肉及肉制品、馒头等，都是民生日常生活品，所出事件轻则遍及数省、市，重则波及全国，给广大百姓，尤其是儿童健康酿成严重损害，甚至于身体致残。三是技术性强，隐密性强。迄今发生的恶性食品事件多是化学合成品惹的“祸”，制造这些产品需要高科技术和专业技知识，一些“知名企业花重金包装”，蒙蔽社会，致使消费者一般还无法识别，受其害不知情。四是多涉及名企业，大企业。三聚氰胺、瘦肉精、有毒奶粉、染色馒头等严重恶性食品事件，都是出现在“三鹿”、“双汇”这样的知名龙头企业，而“染色馒头”堂而皇之地多年登入知名连锁超市“联华”和“华联”。五是过期食品回炉再制作、再上市。例如，过期的火腿肠、染色馒头等都有回炉再上市的现象。以过期染色馒头为例，回收后经过浸泡、掺入面粉、搅拌后又制作成馒头，加上美丽的包装袋，再次登入知名超市的货架。六是食品安全犯罪案件显增，与监管者渎职相伴而生。2008年，全国法院审结食品犯罪案件84件，生效判决84人；2009年，审结食品犯罪案件148件生效判决208人；2010年，审结食品犯罪案件119件，生效判决162人。2010年比2008年增长41.67％，这反映出我国食品安全监管体制和机制存在严重弊端。

(二)食品恶性事件，危害惨重广远。近年来，我国食品恶性事件接连不断，造成约危害惨重，负面影响广远：首先，严重损害了消费者的权益和生命健康。群发性食品毒事件，令民众怨声哗然。特别是无辜儿童受害更惨，像“大头娃娃”、“血铅儿”、“镐申毒”，“发育不良”，甚至使受害者“身体致残、致死”，其中，受害者多数是生活在农村的弱势群体。2010年，发生儿童“血铅事件”14起，今年前5个月发生“血铅事件”7起。一次重大恶性事件，往往给全行业带来“致命伤害”，导致产业停产，职工失业；或者企业大伤元气，难于重振，“三鹿”的三聚氰胺事件，致使整个乳品行业遭受重创，全行业减产停产，数万名职工下岗，240万户奶农杀牛倒奶，还拖累大量城乡居民的就业和收入，估计损失高达3000多亿元。“双汇”瘦肉精事件，损失也高达300多亿元。再次，损害了国家形象，使中国食品“蒙羞”。我国食品恶性事件，对我国外贸造成了不利影响。特别是有些食品安全事件涉及境外，给食品出口造成很大麻烦。最后，对政府职能部门的公信力造成负面影响。国内消费者对国产食品和职能监管部门失去信任感，民众的消费信心减弱，社会诚信道德也受到冲击。

二、深入探因，全面认识导致我国食品安全事件频发的根由

(一)从经济发展阶段分析，我国正处于食品安全事件的高发期。一般而言，食品安全问题与社会经济转型和发展阶段相关。从这个意义而言，全球没有一个国家可以“夜郎自大”和“高枕无忧”，即使食品安全水平较高的欧美国家，食品安全事件仍然不断，影响恶劣，处于发展中的、经济高速发展时期的我国，用30多年时间完成了发达国家花费一百多年才完成的经济发展的跨越和消费需求的跨越，成为全球第二大经济实体。尤其，多年来食品工业的年增长率都保持二位数字以上。2010年全国规模以上食品工业企业总产值达到53000亿元，每天平均加工生产的食品超过10亿公斤。如此全球最庞大的基数，必然使食品安全事件发生的概率增高。基于这种状况，人们既要对食品质量安全高度重视，但又不必惊慌失措，只要坚持持久地、有力地治理，食品安全事件必然会有效减少或避免，实现一个合理的期待值。

(二)从食品加工企业分析，集中化程度很低，成为食品安全事件频发的条件。总体看，全国大型食品企业只占少数，而中小企业多达40多万个。总体看，食品加工业呈现“低、散、小、乱、粗、高”的状况。它们是指：进入食品加工业的“门槛低”；食品加工企业“数量多，规模小”；食品加工业“分布散”；食品市场“主体乱”；企业发展方式“粗放，消耗高，污染重”。上述因素中的风险传递到整个食品链，就造成食品安全问题。除此之外，从业人员素质参差不齐，企业主体的专业技术知识缺乏，社会责任意识、诚信经营意识、专业技术知识和产品质量意识薄弱。这样总体上“低、散、乱、粗、高”的食品生产结构，从源头上就增加了发生食品安全问题的概率，也大大增大了监管的难度。全国40余万中小食品企业、甚至小作坊的恶性竞争的复杂局面，给监控带来了困难性和复杂性。以生猪检测为例，进行“瘦肉精”检测的不到10％，每年上市的4亿多头生猪中多达3亿多头未进行检测。

(三)从食品监管视角分析，监管体制和机制弊端明显。迄今，人们更多强调我国食品安全监管的极大难度，但是对监管体制和机制却没有异议。笔者拙见：现行的食品安全监管模式存在固有弊端，需要以深化改革为动力创新食品安全监管体制和机制。无疑，我国现行的食品安全“分段管理，总体协调”的模式，发挥了重要作用。但是，其多种弊端日益凸显。最要害的弊端在于“监管是内部监督”，或者说是“监管者无人监督”，由此导致食品安全监管“低效”、甚至“无效”。常见的情况是，在相关部门之间失于紧密连接，产生种种矛盾，相互内耗，信息难于共享。由于监管多头，造成政出多门，互相扯皮，互相推诿。甚至监管“断裂”，出现无人管的“灰色地带”。此外，食品监管模式单一，防线单薄，缺乏社会监督，更缺少第三方监管，很容易被不法分子浑水摸鱼、有机可乘。还由于不同层次、不同类型食品企业的食品质量安全问题各不相同，采用单一的、相同的监管模式难于适应，也难以奏效。

(四)从食品信用信息角度分析，市场信用环境恶化。从某种意义上说，信息是食品质量安全的重要“引导者”。然而，长期以来，我国市场信息杂乱无章，鱼目混珠：一是，真正主流信息薄弱，甚至“失语”。至今，缺少政府职能部门与民间的主流信息的交流渠道，对民众引导无力；二是，非主流信息混乱。一方面，虚假信息“满天飞”已经是多年的现象了，造成扰乱民心、难辨真假的

弊端。另一方面，还有一些非主流媒体把小企业的一般性食品违法事故过度放大，给民众造成“满目垃圾”的印象，加重百姓不满和恐慌的恶果。三是，虚假广告“失准”。一些媒体“认钱失准”，刊发虚假广告，鱼龙混杂的炒作声，误导公众。有些“炒作信息”推涛作浪，为市场投机者和炒作者起了“义务宣传员”作用。四是，真正的科技信息“失声”。科学的、有权威的食品信息平台，是公众最盼望和最信赖的。然而，多年来缺少的正是科技界对食品安全问题发出的响亮而有力的声音，或者说“失声”。上述关于食品安全信息的交流问题表明，多年来对关系真正意义上的食品产业安全的全程控制及其安全保障体系的主流信息被忽视了，导致我国食品安全信息不对称，“信息真空”与“信息误导”并存，长此以往，后患无穷。

(五)从供应链环节分析，食品市场不成熬和诚信不健全。一个成熟的现代食品市场，一要具备公平、公开和公正竞争的环境条件，保证市场机制充分发挥作用；二要具备健全的市场制度，包括市场准入制度、市场退出制度、市场信用制度、市场召回制度等；三要形成童叟无欺的诚信氛围，大力培育“民以食为天，食以安为先，安以诚为本，诚以信为根”的理念；四要具备较高素质的市场主体，他们要遵法守纪，诚信经营，公平竞争。然而，迄今我国的市场体系还不健全，市场制度也不完善，市场主体混乱，市场诚信度低，以及行业内抵消市场法规的“潜规则”盛行，往往导致市场失灵，同时也给食品安全事件配置了“温床”或充当了保护伞。

(六)从生产方式分析，农业生产方式过度依赖“化学化”。这种生产方式在提高土地出产率的同时，埋下了影响食品污染的根源。迄今，我国农业越来越远离精耕细作、增加土壤有机质、维护土壤肥力和强健的耕作方式，而越来越被以耗用大化肥、大农药、促生长剂、无机能为支撑的“现代生产方式”所替代。目前，我国化肥使用量是发达国家安全使用量的2倍以上，但肥料的平均利用率只有40％左右；单位面积化肥使用量达434.3公斤，是安全上限的1.93倍。60年间，我国农业化肥使用量增长百倍以上。另外，每年约有50万吨农膜残留在土壤中，残留率达40％，经过140年也难于降解消除，导致“白色污染”。大量使用化学品，导致耕地和水源污染，由耕地和水源污染进而污染及生产出的粮食等多种食品原料。更有甚者，“动物生产速成”等违背自然规律的生产方式比比皆是，各种农药、激素和非法添加剂充斥食品。最终，各种对人体的有害物质通过食物链进一步集聚在人体内，诱发各种疾病，危害公众身体健康。

(七)从食品安全法规方面分析，执法过程透明度不高，震慑力不强。一方面，我国食品安全保障方面的法律法规还不够健全、不够严格；另一方面，执法过程不够透明，缺乏第三方监督。例如，在我国现行的《生猪屠宰管理条列》和《生猪屠宰产品品质检验规格》及其他技术文件中，都未把“瘦肉精”列为检验项目。再如，我国把动物检疫和“瘦肉精”检测规定为政府行为，其检测由农牧兽医部门实施。然而，由于缺乏监督，导致出现种种问题。更有甚者，在执法过程中，有的公务人员滥用行政管理权。执法权和司法权，造成“食品安全的恶性事件与少数国家工作人员的读职行为沆瀣一起”，由此导致产生一系列问题：有的国家监管人员，，违法为不符合食品安全生产条件的企业办理生产经营许可证、卫生许可证和产品合格证等“三证”；有的国家监管人员不认真履行监管职责，，帮助不法犯罪分子逃避处罚，完全堕落成为犯罪分子的“保护伞”，使食品安全读职犯罪行为具有窝案串案多、类犯罪突出和危害严重等特点。例如，河南省检察机关在此次“瘦肉精”事件中查处渎职犯罪嫌疑人26人，全部为畜牧监管人员。由于不按照规定进行瘦肉精检测，造成直接经济损失3000多万元。更严重的是，少数监管人员被腐败之风所“打倒”，营私舞弊，渎职犯罪，还何谈监管!

三、勇于创新，构筑我国食品安全和风险防范的严密防线

(一)改革食品安全的监管体制。鉴于现行的食品安全“部门管理”、“自己监管自己”、互相推诿“管理断层”的弊端，必须改变现行的“分兵把守”的食品安全监管体制；鉴于工商质检部门的职责、权威和手段不足，不适应食品安全和风险防范的需要，必须采取重大改革措施，把食品安全的“分部门管理，总体协调”的体制，改革为“专部门总管，分工负责”的新管理体制。这一新体制的基本设想包括：

1　国家成立一个统领“消费者保护、工商食品质检部门”，即把现在的有关管理部门合并建制。国务院赋予“新部”总管全社会食品安全和风险防范的职责和职能，并对相关部门的职能进行必要调整，相应加强监管能力和手段。要建立部长负责制和问责制，该部门直接对国务院负责。这一举措的实质在于，对全国食品安全和风险防范实行统一的、“第三方”的管理和监督，忠实地以保护广大消费者权益为宗旨。这是我国食品安全和风险防范的第一道防线总防线。

2　相关职能部门对本部门的食品安全和风险防范的各相关方面分工负责。农业部门负责农产品、畜牧产品、水产品和园艺产品的质量安全；工业部门负责粮油、肉类、奶类、饮料等各类食品加工的质量安全；商务部门负责食品流通、物流、餐饮，以及进口食品的质量安全；卫生部门负责各类食品的卫生质量安全；标准部门负责制定食品品质质量安全标准；价格部门负责各类大宗食品价格的风险管理。这是我国食品安全和风险防范的第二道防线。

3　各省、市、区行政职能部门对本地区食品安全和风险防范负责。各地政府职能部门对当地食品安全和风险防范实行首长负责制和问责制，同时应建立与国家统领相对应的“消费者保护、工商食品质检部门”。“新成立的局”专管本地区食品安全和风险防范的职责和职能，并相应加强其监管能力和手段，对全省、全市或全区的食品安全和风险防范实行统一的、“第三方”的管理和监督，忠实地以保护广大消费者权益为宗旨。这是我国食品安全和风险防范的第三道防线。

(二)强化各类食品企业责任制的自律作用。食品安全的责任主体是企业，企业必须将安全成本纳入生产成本，加强全过程控制的责任。对包括国内和外资等各类食品企业食品生产、流通、物流、加工、饲料生产和经营，乃至进出口和餐饮等企业，乃至个体生产者，都必须成为食品安全的第一责任者，对自己生产和经营产品的质量负责。

1　必须强化符合各类食品企业实际需要的责任制，每一个食品和饲料企业必须承担食品安全、提供“一流”产品的责任。这既是重大的经济责任，也是不可推卸的社会责任――这种责任是全程的和完整的：(1)植物性食品原料生产企业和农户的责任。从种子选择，到化肥、农药、植保剂等化学材料的合理使用量，再到浇灌水源，及至收获、成为合格产品销售出去。(2)动物性食品原料养殖企业和养殖户的责任，从畜禽繁殖，饲料利用，疫病防治，活牲畜销售，鲜奶收集、消毒、出售，直到供应“合格”初产品。(3)食品加工企业。从选择

原料采购和采用配方开始，到采用加工技术程序、生产出成品，到合理包装、并加上正确标签离开企业之后，食品加工企业的责任才告完戒。(4)食品经营企业。从选择采购开始，到经过物流进入企业分装、销售，直到售后服务，得到消费者满意，经营企业的责任才算最后完成。(5)饲料生产企业。从饲料原料选择采购、饲料种类、饲料配方、加工工艺，直到饲料产品包装，都必须建立责任制。

2　必须制定和实施强制性制度。保障食品安全和风险防范，只有食品企业的自律是远远不够的，还必须强化他律。要切实建立健全企业的诚信体系，建立完善的信用档案，并公开信息资源共享。此外，针对实际需要，必须建立和实施“五项制度”：全面的食品包装标识制度，以使消费者知情消费、明白消费；完备的食品追溯制度，以对有问题食品提供追溯责任的证据；严格的食品召回制度，以实现食品企业转被动为主动，与监管部门和消费者等实现多方共赢；市场准入制度，建立食品质量安全的“守门神”；市场退出制度，建立食品质量安全的“守护神”。

(三)建立严格的食品质量认证体系。这是确保食品安全的关键措施。它要求：相关食品企业或当事人提出的食品文件材料必须经过公证机构进行审查和鉴定，在确定其属实和合格后给予证明。为此，需要建立健全食品质量与安全认证体系。可设想由新建立的消费者保护、工商食品质检部门委托备相关食品专业协会承担食品质量认证。例如，粮油及制品委托粮食行业协会负责认证；各类烘焙食品委托相关行业协会负责认证；肉类及制品委托肉类行业协会负责认证；奶类及奶制品委托乳制品行业协会负责认证；水果、蔬菜及其制品委托果蔬行业协会负责认证；各种酒类、饮用水和果汁委托相应协会负责认证等等。在确认相关企业的食品合格后，由相关机构颁发认证书。认证费用只限于成本费，由被认证企业承担。

对于绿色或无公害农产品与畜牧产品，也应该由新建立的消费者保护、工商食品质检部门，委托国家绿色食品中心负责认证。这两种食品都属于“无污染”的生态产品，必须符合特殊的要求，应委托国家绿色食品协会负责认证。绿色食品和无公害食品，必须是符合国家关于生态食品生产规定的产品，除了未受污染的地块(土壤)之外，还包括种子、肥料、植保剂的种类及其使用量，都必须符合规定。至于绿色加工食品，像肉品、奶品、果蔬饮料等，首要的条件是，相应的加工原料必须是“无污染”的生态产品。经鉴定认证是符合绿色食品和无公害食品规定的，颁发合格证书，并给予“绿色食品”称号。

(四)彻底转变食品发展方式。科学的发展方式可以从源头上消除影响食品质量的因素。为确保我国食品安全，彻底转变食品发展方式更是刻不容缓。当前，必须狠抓两大领域食品产业发展方式的转变：

1　大力转变食用农产品的生产方式。其中，特别要抓好“两个重点”：即转变过分依赖“化学化”的生产方式；转变农业生产者组织化程度低的状况。对于改变过度的“化学化”生产方式，要通过推广现代生物技术和有机肥料、及提高肥料利用率等措施，把化肥、农药、农膜等化学品的耗用量减少到合理的水平。这样，既可有效减轻土壤和水源污染，还可增加土壤有机质和提高土壤肥力，在降低生产成本的条件下，保证食品增产和提高食品品质质量，也大大有利于农业食品产业可持续发展。有研究者认为：保持目前的粮食产量，就农药化肥而言，施用量减半足矣。对于改变农业生产者组织化程度低的问题，最佳途径选择是，在坚持农村基本经济制度的前提下，发展和创新农村专业合作制。即：不改变农民的士地承包权，农民可自愿入社，也可自由退社；农民以土地入股，可按股份分得红利；农民可以参加、也可以不参加劳动，假若参加劳动当然还要取得劳动报酬。这样，既可防止土地撂荒、扩大土地规模经营，又给农民带来实际利益。更重要的是，这种新型合作制的宗旨在于为农民服务通过这种服务，有效提高农业生产者的组织化程度。另外，还要支持和发展合作制食品产业化龙头企业，实现“产供销”一条龙的组织经营。同一合作社或同一合作制龙头企业生产的产品，采用同一的品牌和同一的标识。

2　大力转变食品加工的生产方式。即提高食品加工企业的规模化和集中化程度。要通过国家产业政策和技术经济政策的引导等措施，提高“门槛”，减少食品加工企业的数量，扩大其规模；提高技术结构，防止技术低水平重复，优化其质量；提高产业集群水平，密切产业链连接，合理资源配置，振兴可持续发展的循环经济，强化食品加工可持续发展。采取这些措施，将会有效改变我国食品加工业“低、散、小、乱、粗、高”的状况，提升规模化和集中化水平，既有利于改善食品质量，又便于监管。

(五)加强全面的食品安全社会监督作用。对于涉及数十万家食品加工企业、数百万家食品经营企业，乃至关系千家万户、千城万店的食品安全和风险防范，仅有国家监管是远远不相适应的。借鉴国外经济发达国家的经验，我国也必须建立新闻媒体、消费者协会、广大科技界、社区公众监督在内的广泛社会监督的“天罗地网”。

近年来，主流新闻媒体对食品安全的引导和监督发挥了积极作用。然而，这种作用还必须进一步强化。要进一步健全和扩大消费者协会网络体系。例如，不仅在城镇，在广大乡村要建立消费者协会组织，使之遍布城乡，成为监督食品安全的“流动哨”。财政对其活动应提供必要的经费支持，进一步强化其监督作用。

要采取有效措施，发挥科技学术团体的优势(例如，食品与营养咨询机构、粮油和公众营养中心、食物营养学会等)开展食品安全培训、信息交流、科技咨询、食品营养科普对活动，充分发挥其监督作用。倡导社区公众发挥监督作用。对检举和监督食品安全问题有功者，应给予鼓励和奖励。真正实现“全面加强安全监管，横向到边，纵向到底”的监管格局，有利于消除食品安全的死角盲点。

(六)健全完善食品安全的法律法规体系。当前，我国加强食品安全法制建设，需要狠抓以下三个环节：

一是立法环节。要进一步健全完善食品法律法规体系，主要包括：(1)各种植物性、动物性食品的质量及加工程序；新型食品、包括转基因食品及其用转基因材料的制成品；各种食品的包装及包装材料等法律法规。(2)健全完善动物生产和兽医的法律法规。主要包括制定家畜家禽等动物饲养、繁殖、牲畜传染病，以及对饲料原料和配方、各种添加剂使用、残留物最高限量等法律法规。(3)餐饮业的食品配料、饮用水、各种果汁饮料、餐具，以及环境卫生等法律法规。与各项法律法规相配合，还要制定相关的管理条例。

二是执法环节。要进一步加强完备食品执法和监管体系。在健全完善食品法律法规体系之后，加强完备执法和监管体系就成为关键。食品执法和监管当然应由政府职能部承担，即前述新成立的“消费者保护，工商质检部”和各级“消费者保护、工商质检局”承担。至于涉及食品安全的刑事案件，应移交词法部门严加处理。当然，在执法和监管过程中，必需时还要由公安部门协助。为保障食品执法和监管的高效性、廉洁性、公正性，必须加强高素质、专业结构合理的队伍建设。

食品执法和监管部门要定期和不定期、对相关业务部门和各类食品企业进行直接检查或抽样调查。为有利于食品立法、执法和监督，需要建立完备的食品质量安全数据库。其中，特别要对在中国土地上的、国内和国外的大型食品生产、流通、物流、餐饮和进出口等企业集团和企业，建立信用档案，以供监管利用。

三是司法环节。为了维护食品法律法规的严肃性和效力性，特别是为了维护消费者的权益，必须严厉对违法者惩戒。对于各类食品企业和个体经营者，依据违法和造成危害的不同程度，必须给以不同处罚直至法律制裁。这也是构筑起我国食品安全和风险防范的一道安全防线。