财政部下发地方专项债发行管理办法

4月7日，财政部公布了《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（下称《办法》）。至此，地方政府的一般债券和专项债券的发行管理文件均已出台，为今年1.6万亿元的地方政府债券发行工作铺平了道路。

《办法》是对新预算法、43号文等政策文件的延续和对接，体现了国家按照疏堵结合的原则，通过不断完善地方政府举债融资机制，控制和化解地方政府性债务风险的思路。

2015年，36个地方政府（包括5个计划单列市）拥有5000亿元一般债券、1000亿元专项债券发行额度。此外，财政部还下达了1万亿元的地方政府债券置换存量债务额度。因此，今年地方政府预计总共将发行总额高达1.6万亿元的债券。

这其中，针对超过10万亿元的存量地方债，财政部下达的1万亿元地方政府债券置换存量债务额度，目的是让地方把一部分即将到期的高成本债务;转换成低成本的地方政府债，以处理好化解债务和稳增长的关系，缓解部分地方支出压力。

而置换债券的规模可能会继续扩大。在3月27日举行的博鳌亚洲论坛――“市政债：化解地方政府债务风险的最优选择”论坛上，财政部部长楼继伟就透露，财政部正在跟全国人大进行沟通，将会根据地方此次发债情况，可能准备进一步的置换。这意味着置换债券额度将不只是1万亿元。“第一步1万亿元，后面看第二步地方政府自己发债的情况，然后才敢说有没有第二个1万亿元。”

与地方政府一般债券不同，地方政府专项债券是省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内，以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。而一般债券资金用途为没有收益的公益性项目，偿债资金来源于一般公共预算收入。

中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇表示，这将规范政府直接负有偿还责任的债务发行。因为专项债务直接对准项目，基本上可将其视为市政债。按照《办法》，单只专项债券应当以单项政府性基金或专项收入为偿债来源。单只专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。

《办法》规定，专项债券采用记账式固定利率附息形式，专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，由各地综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等合理确定，但7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。

而一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年，单一期限债券的发行规模不得超过一般债券当年发行规模的30%。

对此，杨志勇说，“发债期限比较灵活，金融产品的期限结构多元化不仅便利投资者，对还款的地方政府来说，也能够根据资金情况来决定发债期限，实现成本最小化。”

财政部财科所研究员赵全厚表示，以前地方政府融资很多项目以商业银行信贷为主，也包括表外业务的影子银行，这些都是受储蓄制约的。融资平台风险大，也是因为银行“短平快”的特点。这次尽可能让机构投资者购买，鼓励中长期资本投资政府债券，能够保证在5年-10年，与较长期的项目建设进行期限匹配。积极利用中长期资本是《办法》的一个亮点。

至于专项债券的发行利率，《办法》规定，专项债券发行利率采用承销、招标等方式确定。采用承销或招标方式的，发行利率在承销或招标日前1个-5个工作日相同待偿期记账式国债的平均收益率之上确定。

《办法》还指出，各地应积极扩大专项债券投资者范围，鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下投资专项债券。

此外，《办法》要求，各地应当按照有关规定，及时披露专项债券基本信息、财政经济运行及相关债务情况、募投项目及对应的政府性基金或专项收入情况、风险揭示以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。各地组建专项债券承销团，承销团成员应当是在中国境内依法成立的金融机构，具有债券承销业务资格，资本充足率、偿付能力或者净资本状况等指标达到监管标准。

据悉，《办法》出台后，地方政府已经开始了发债的准备工作。江苏和安徽已经组建债券承销团通知，确定了首批一般债券发行规模分别为648亿元和258亿元;天津、贵州、河北、广西等地也已开始了信用评级机构的招标工作。