增加农民土地财产性收入的土地产权障碍

摘要：增加农民财产性收入是增加农民收入的重要方面和发展趋势，土地作为农民最重要和最主要的财产，由于产权主体不清晰，产权内容不明确，致使农民的土地财产性收入难以确保和增加。因此，要以土地产权清晰为着眼点，增加农民的土地财产性收入。土地财产性收入，指土地被国家征用后或土地经营使用权经流转后而得到的相应补偿和收益。

关键词：土地财产性收入；土地产权；农民

中图分类号：F323.211文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）011-0063-02

一、问题的提出

根据国家统计局对“财产性收入”的定义，它一般是指家庭拥有的动产(如银行存款、有价证券等)、不动产(如房屋、车辆、土地、收藏品等)所获得的收入，包括出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入等，财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等。

从理论上说，农民集体拥有土地所有权，农民个人就有了相应的对土地的占有、使用、收益和处置等权利，因此，农民也应当享有对自己所拥有土地的收益。但事实上却并不完全如此，表现在：

1.农民土地收益权难以确保

按《土地管理法》的有关规定，农民在土地被征用后，能得到一定的补偿。但是，不可否认的是，在全国许多地方，几乎每次“圈地热”之后，都会导致农民的土地承包权和使用权日益丧失，农民土地收益被严重侵占。在征地过程中，随意侵吞农民的土地财产性收入，坑害农民土地收益利益的事件不在少数，主要体现在：（1）征地部门任意压低地价；（2）征地补偿标准不规范；（3）农民获得征用补偿费偏低；（4）征地单位和农村集体肆意克扣农民的土地补偿费。

2.农民土地处置权难以实现

除了上述的严重影响土地占有、使用、收益权外，不少地方农民的土地处分权权利也得不到保证。主要表现在：（1）农民无法参与对自己承包土地的处置决策。政府和村民委员会取代农民处置土地；（2）农民缺乏决定土地用途的自利；（3）农户土地流转的权利受到限制；（4）以强制手段对待农民的合法承包土地。

以上困难都导致农民的土地财产性收入得不到保障，根本性的原因在于土地产权的缺陷。

二、现行土地产权对农民增加土地财产性收入的阻碍

财产性收入意味着先有财产，然后才有财产性收入，土地作为农民最重要和最主要的财产，由于产权主体不清晰，产权内容不明确，导致权力主宰土地所有权，农民不能完整得到土地所有权。究其原因，现阶段农村土地属于集体所有，而代表其产权的虚拟主体是村民委员会，村民小组和乡镇农村“集体经济组织”，这使得农民权益经常受到少数“人”的不法侵犯，或是受到来自公权（如地方政府在土地征用、补偿过程中）的不当侵占。

《土地承包法》明确规定，“农村土地所有权归农民集体所有。”按字面理解，“农民集体”自然是由农民个体组成，既然土地所有权属于农民集体所有，农民个体只要在集体里面，享有土地所有权当然也就没有问题了。这似乎与《土地承包法》也没有矛盾，不会产生认识上的偏差或理解上的歧义。

但上述法规在操作上却出现了尴尬。

有关法律中对农村土地所有权的表述是模糊不清的。“农村土地所有权”属于“农村集体”和“农民集体”；但“农村集体”和“农民集体”是一个不具体、较抽象的、没有法律意义的概念，它不同于农民集体组织，也不是法人或自然人。

问题的严重性还不在于概念的表述上，实际上，这里已经为农民失去完整的土地所有权埋下伏笔。既然土地是属于“农民集体”的，那当然就不属于农民个体。作为个体，农民无权为土地问题说三道四。

既然土地是属于“农民集体”的，谁能代表“农民集体”?村民委员会；而谁能代表村民委员会呢?村干部!因此，村里、乡镇里少数人顺理成章就俨然能以土地所有者的面目出现，这样的情况在农村是普遍存在的。

其实，村民委员会并非集体经济组织，它仅仅是一个社区自治团体，并不具备作为产权主体的法人资格。但事实却是，“农民集体”取代了农民个体，而“农民集体”的意志又被个人的意志所取代。

由于产权主体不清晰，产权内容不明确，土地市场化功能不能充分发挥。在土地流转过程中，相比土地增值总额，农民得到微不足道的收入和补偿。有资料显示，土地用途转变增值的权益的分配中，地方政府大约得60%~70%，村集体组织得25%~80%，失地农民只得到5%~10%，甚至更少。中改院农村基本公共服务现状与问题入户调查也证实，农民从土地用途改变的涨价中获益甚微：被征地的农户中，近70%的农民每亩领到1万~2万元补偿款，27.4%的农民领到的土地征用补偿款不足1万元，实际领到补偿款超过2万元的农民仅占2.9%，这样的补偿费是远远低于市场价格的。不合理的土地增值收入分配结构导致的直接后果就是特殊贫困阶层不断扩大，加剧了城乡差距和贫富差距。

由于农地、农房不能自由买卖，其市场价格被严重低估，导致地方政府圈地的冲动非常强烈。北京大学中国经济研究中心教授平新乔的调研结果显示，2006年全国土地出让收入保守估计超过1万亿元。而据经济学家、北京师范大学金融研究中心主任钟伟的初步统计，至2007年年中，全国开发商囤地总规模可能接近10亿平方米。掌握在各级地方政府土地储备中心手中的土地则更多，大概是开发商囤地量的3~5倍，最保守计算，也可能高达20亿平方米。

三、增加农民土地财产性收入的对策

（一）赋予农民具有物权性质的土地产权是其获得财产性收入的基本条件

1.明晰农村土地产权并赋予产权主体相应的权能。据上所述，产权主体不清晰，致使土地所有权主体虚置，这是征地过程中农民土地权益流失的根本原因。为此，要明确界定国家作为土地终极所有者的权能，各级政府要尊重农民土地产权主体的地位，把主要精力放在土地规划的制定和执行上，主要扮演服务者、监管者和仲裁者的角色；规范集体(乡、镇、村或村小组)享有对农村部分土地的所有权，使其主要扮演农民土地权益维护者的角色；明确农民土地产权的范围、国家公共利益的边界，依照国家法律、法规让农户享有农村土地使用权、继承权、收益权、流转权，使农民成为独立的产权主体。农民外出就业举家搬迁的情况下，允许其所拥有的土地、住宅使用权流转和变现。

2.把“永佃制”作为农地物权化改革的方向。从我国的现实看，目前农地私有产权的重新界定和实施监督成本都很高，因此，从一个渐进式改革的角度考虑，目前农村土地可以试点推行“国家终极所有，农民永久使用”的永佃产权制度。永佃制是一种历史悠久的用益物权，指利用他人所有的土地物权来耕作或牧畜。结合中国实际，永佃制由“三级所有”的各级集体经济组织拥有土地所有权，农户拥有土地使用的永佃权。两者都属于物权性质，实行物权化保护，政府和集体不得干预永佃权利的行使。永佃制表面上看，是使用权与所有权相分离，而实际上暗含着两权在某种程度上的统一。这种制度不仅有利于明晰和稳定农地产权，防止土地征用中的利益侵害，也有利于减少改革成本，实现现有制度的平稳过渡。

（二）建立农村土地信贷覆盖网络是农民获得土地财产性收入的配套条件

土地是我国农民世世代代赖以生存的重要资源，如何把农耕经济运行的根本，有效地引入现代经济运行之中，是农村改革新阶段面临的重大课题，也是增加农民财产性收入的客观需要。尽快建立起以货币为基准、信贷为基础的土地信贷覆盖网络，在给广大农民带来可见利益预期的同时，将广大农村土地纳入国家财政计量系统，充分利用土地资源的信用价值，为土地征用的监管提供现代性质的货币支持。农民真正拥有完整的土地产权(抵押、借贷、流转、交易、租赁等)后，将目前分散的、闲置的、转租代耕的农地转变为由金融资本介入的、可集中购置的良性资产。农民进而通过各种方式获得土地贷款。而一旦土地实行与产权制度改革配套的货币化，将极大推动中国土地所有权的市场化改革，改善农民的生产条件，提高劳动生产率。这无论是对新农村建设，还是让中国农民远离贫困，都是非常重要的，也是必需的。

（三）大力发展农村土地股份合作制是农民获得土地财产性收入的实现条件

从长期来看，我国要实现农村土地制度改革和建设的新突破，必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。农村土地股份合作制正是近年来农民在实践中创造的一个新事物。主要有三种形式：一是将集体土地与村集体经营性资产一起折股量化，明确每个社员的股份，经营收益按股分红；二是将农户土地承包经营权股权化，组建新的股份合作公司，对入股土地实行统一规划、开发和经营；三是农户以土地承包经营权折价参股，组建股份有限公司，村民可以承包园区内的农业项目，又可以为公司打工，股民可以优先在园区就业。

（四）完善征地补偿机制是获得土地财产性收入的保障条件

从理论上讲，征地过程实际上是政府购买农村集体土地所有权的过程，它是一种交易行为，只有在双方自愿的基础上形成的交易价格才是合理的，才能实现供求双方的交易剩余最大化。由于农民土地产权的不完整，实际上形成一种政府垄断土地市场的交易价格。农民在土地价格形成中并没有太强的发言权，只是垄断价格的被动接受者。制度缺陷客观上造成了农民土地财产并没有得到有效保护，也没有获得应当享有的土地增值收益。

要改变目前这种状况，首先，在符合规划的前提下允许农村集体所有制的建设用地直接进入市场，这样可以形成农用地转为建设用地的真实市场价格，赋予农民更多土地价格制定的发言权，有更多的机会参与土地增值收入的分配。我们不必过分担心农民只顾短期利益而冒然出卖土地。在农村社会保障体系还处于探索的现阶段，理性的农民会非常珍视自己土地财产的。其次，法律必须明确公益性用地的范围，采用列举法明示其具体内容，限制地方政府判断公益性用地的自由裁量权。再次，建立基于市场价格的征地补偿标准体系。市场机制是最公平的价格形成机制，只有依据公开市场价格确定的补偿标准才能得到各方的认同。

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