行政诉讼简易程序之构建论

《中华人民共和国行政诉讼法》于1989年的诞生,标志着我国行政诉讼制度的建立,预示着国家在保护公民、法人、其他组织合法权益,维护和监督行政机关依法行政方面的历史性突破。同时,也为人民法院审理行政诉讼案件确定了法律标准。十余年的司法实践证明,在促进我国的民主政治建设、市场经济确立和行政管理的法制化、维护行政相对人的合法权益、监督和支持行政机关依法行政方面,行政诉讼的探索和进展为依法治国这一宪法原则的确立做出了积极的贡献。但是我们也应该看到现行行政诉讼法只能采用普通程序审理的规定更加侧重在法律外在层面上强调公正,而忽略了如何更加简便、有效的解决那些案情简单或相关利益不大的行政争议,以更加快捷的实现行政诉讼的目的。因此,笔者建议,在我国建立行政诉讼简易程序,这对行政机关轻微侵害行政相对人合法权益的简单行政案件尤为重要。

一、确立行政诉讼简易程序的必要性

(一)确立行政诉讼简易程序符合诉讼一般规律的要求

根据案情的复杂程度或者涉案利益的大小确定繁简不同的诉讼程序是诉讼制度发展的一般规律。因为,如果一个诉讼制度需要当事人支付更大的成本才能获得应得的利益,那么,即便最终的分配符合“给其应得”的实体公正要求,从实际效果看,此种分配已经不再具有正义性了。而根据我国行政诉讼法的规定我国目前的行政诉讼制度采用单一的普通程序,行政诉讼案件必须经过下列步骤和时间:一是受理,根据行政诉讼法的规定,人民法院接受状后,应当在7日内立案或者作出不予受理的裁定;二是裁判,根据行政诉讼法的规定,人民法院应当在立案之日起3个月内作出第一审判决,有特殊情况的,经高级人民法院或最高人民法院的批准,审理期限可以延长。因而,即使不存在违法逾期不判的问题,一个行政诉讼案件一审判决的作出就需要当事人等待100天左右的漫长时间。然而,行政纠纷发生二、三个月后,原告得到的却可能只是一张20元罚单的撤销。

这种单一的采用繁琐的诉讼制度办理行政案件的做法,势必会使得权利受到侵害的相对人,尤其是小额利益受到侵害的行政相对人,因害怕诉讼会带来实质上更大的损失而不愿提起行政诉讼。“无论审判能够怎样的完善正义,如果付出的代价过于昂贵,则人们往往放弃通过审判实现正义的希望。”[①]于是这些人一部分走上了上访的道路,而另一部分则常常“心怀不满”、“满腹牢骚”,如此导致在行政诉讼法颁布之初,经过艰苦的宣传、鼓动所带来的公民、法人、其他组织对行政诉讼本就不高的期望只有不断下降,行政相对人宁可自食行政违法给其带来不利后果也不愿诉诸司法解决和保障,此种情形对行政诉讼的发展乃至整个社会的稳定和谐是极为不利的。因而,我们要确立一种比普通程序更为方便、快捷的诉讼制度—简易程序,用简易程序去处理案情简单或者相关利益较小的行政诉讼案件,为行政相对人节约诉讼成本,切实解决行政相对人“告状难”的实际问题,用实质上的程序正义来实现实体正义。

(二)确立行政诉讼简易程序是合理配置司法资源和行政诉讼发展的要求

行政诉讼法颁布伊始,确定单一的普通程序是有着特殊的原因的:第一,由于我国几千年的封建传统文化的积淀和习惯,“民”不敢也不愿告“官”,“官”不想也不愿当被告,“民告官”案件数量畸少,因此单一的采用普通程序审理行政诉讼案件不会产生司法资源紧张的问题;第二,当时我国的行政诉讼法律制度并不完善,没有一支专业素质较高的行政审判队伍,行政审判也没有即成的经验可供借鉴,行政诉讼还很不成熟,再加上行政诉讼本身的特点—被告地位特殊、内容特殊,对具体行政行为的审查除涉及法律法规的正确适用外,还会涉及诸多技术性、专业性较强的问题,这样,确立单一的普通程序审理行政诉讼案件有利于集合议庭成员的集体智慧和力量、通过一道道严密的程序,最终达到维护行政相对人合法权益和监督、支持行政机关依法行政的目的。

随着我国依法治国进程的推进和公民法律意识的增强,行政审判面临的情况已今非昔比:第一,行政诉讼案件数量不断增加,据统计,1989年至2000年6月,全国各级法院共受理行政诉讼案件557877件,1998年受理98463件,是1989年9934件的10倍;行政诉讼的受案范围不断依法拓宽,案件类型达50余种,几乎涉及公安、税务、技监、房管等所有行政管理部门的各类执法行为。与此相反,我国的行政审判人员没有大幅的增加。这种情况下继续采用单一的普通程序审理行政诉讼案件势必会带来行政案件的急剧增加与司法资源相对有限之间的矛盾。第二,积累十几年的司法实践经验,我国的行政诉讼法律制度日趋完善,行政审判队伍的素质不断提高,行政诉讼日趋成熟,有些案情比较简单、相关利益较小的行政诉讼案件,客观上已经不要求必须集合议庭成员的集体智慧、通过严谨繁琐的诉讼程序来达到“正义”了。于是对有的案件,合议庭“走过场”、“公式化”痕迹明显,“陪而不审”、“名合实独”的现象逐渐增多,这已经构成对目前相对紧张的司法资源的一种浪费。

面对行政审判中出现的新情况—行政诉讼日趋成熟,司法资源日趋紧张,我们除了扩大行政审判队伍外,在普通程序之外设立一种较为简单、快捷的

诉讼制度不失为一种好的做法;用简易程序审理那些案情相对简单、相关利益较小的行政诉讼案件以便腾出更多的人力、物力去审理那些案情复杂、相关利益重大的案件,做到合理的配置司法资源以顺应行政诉讼发展的一般规律。

(三)确立行政诉讼简易程序是完善我国的行政诉讼制度、适应国际发展趋势的要求

简易程序最早为英国采用,约于1848-1849年间,当时仅限于轻微的犯罪。而在大陆法系国家也根据罪行的轻重适用不同的诉讼程序。现在世界上绝大多数国家的诉讼制度中都存在简易程序,比如美国的诉辩交易,日本的简易公审程序、简易命令程序和交通即裁程序,法国的简易审判程序和综合性罚金诉讼程序等等。目前我国的刑事诉讼法和民事诉讼法也对简易程序作了相应的规定。而我国的行政诉讼法却仅采用单一的普通程序不能不说是一种缺憾。

同时,加入WTO后,随着我国在政治、经济、文化等领域对外开放和交流的加强,行政管理面临着很多新情况和新问题,行政诉讼领域将会出现很多新类型的案件,行政诉讼面临前所未有的挑战,适应国际趋势,在行政诉讼中确立简易程序,成为我国的法律制度与世界接轨中的必不可少的环节。

(四)确立行政诉讼简易程序是现行行政诉讼制度本身的要求

我国行政诉讼法第四十四条规定:“诉讼期间,不停止具体行政行为的执行。”这一规定是世界各国行政诉讼立法的通例,它有利于提高行政效率,对于防止违法行为造成对公共利益更大的损害,保持法律秩序的稳定有重大意义,体现了立法对行政权效率行使的重视。但是这一原则却容易导致小额利害关系人的不利处境。因为,对于小额利害关系人而言,在遭受行政侵权时,如果不提起行政诉讼,意味着默认了行政侵权的事实,如果提起行政诉讼,则可能会因为行政诉讼的艰难程度或高昂的诉讼成本的不确定性(必须指出的时间、金钱、精力等)而遭受到更大的损失。因而,无论他“诉”与“不诉”,都永远是受害者。

更重要的是,有一些行政侵权行为一旦付诸实施便会给行政相对人造成无法挽回的影响,而由于诉讼周期太长,根据诉讼不停止执行原则,往往是行政相对人虽然赢了官司去付出了不应该付出的代价。例如,当行政相对人遭受非法行政拘留时,尽管这种拘留是违法的,但是,由于行政诉讼的周期太长(立案5天,被告人答辩10天,通过行政诉讼纠正错误的行政行为至少需要15天以上的时间),等到行政诉讼做出判决,行政相对人的人身自由已经被剥夺,即使获得国家赔偿,也无法用金钱弥补行政相对人由此受到的伤害。

在行政诉讼中,我们如何来平衡行政权效率行使与保障公民权利之间的关系呢?我们不妨借助“有差别的诉讼”,即对案情简单、相关利益较小的行政纠纷,适用更简易、快捷的诉讼程序却更符合保障公民权利的客观需要。如果能够赋予具体行政行为的相对人获得即席裁决的权利,那么,既使行政诉讼适用“诉讼不停止执行原则”,行政相对人仍然能够通过简易程序迅速的获得司法的救济,从而缩短违法行政行为对其权益侵害的时间,甚至能够将违法行政行为阻止在刚刚萌芽时期,从而避免侵权事实的实际发生。

二、确立行政诉讼简易程序的可行性

(一)行政诉讼制度的特殊性为确立行政诉讼简易程序奠定了坚实的基础

与民事诉讼和刑事诉讼相比,行政诉讼有其独特之处,即行政诉讼中,法院接受的只能是一个对已经发生法律效力的具体行政行为的指控,行政诉讼的任务是对一个具体行政行为是否合法做出判断而不涉及原始事实的认定。行政诉讼的审理对象是一个依照法定程序和要求做出的具体行政行为,既具有法定性。换句话说,在行政诉讼中,法院只需要对现有的证据材料能否支持特定的行政行为、该行政行为的作出是否符合法律要求的条件和程序等确定的问题作出判断就可以了。对于后者纯属性法律适用问题,多数情况下,无需花费太长的审理时间;对于前者,尽管涉及事实问题,但是行政诉讼对适时地查明仍然受到两点限制:其一是,法院无需查明原告是否受行政制裁的全部事实。例如在原告不服税务机关认定其偷税而对其作出的行政处罚决定的具体行政行为而提起的行政诉讼中,人民法院的义务不在于查明原告是否确实有偷税行为,而只要审查被告方提供的证据材料是否能够证明原告有偷税行为;而根据“先取证、后裁决”的原则,这些证据应当是在行政行为作出前已经收集好的,因而,在行政诉讼过程中,法院无需再去调取证据,而只需对被告方提出的现成证据材料进行判断。其二是,法院无需对行政决定赖以成立的事实进行全面审查。因为,只要原告能够证明或说明被告所赖以作出行政决定的证据不足就胜券在握了,根本没有必要全面审查被告的全部证据。这对于一些案情简单、相关利益较小的行政诉讼案件而言,由审判员一人独任审判是完全可行的。

(二)有利于法律的衔接

从三大诉讼法的衔接来看,我国民事诉讼法、刑事诉讼法中都有简易程序之规定。其中,民事诉讼法早于1982年就已经确定了民事诉讼的简易程序;1999年修改的《刑事诉讼法》设立专章对形势审判的简易程序做了规定,使刑事审判的简易程序日趋完善。从理论和实践来看,无论是民事诉讼法的简易程序还是刑事诉讼法的简易程序,都有不断扩大的趋势,司法实践也证明是切实可行的。刑事诉讼和民事诉讼简易程序的立法与基本的制度安排,为增设行政诉讼的简易程序提供了重要的法律借鉴。与此相适应,行政诉讼法也应该相应地增加简易程序,以与民事诉讼法和刑事诉讼法相协调,达到提高行政诉讼效率的目的。

(三)我国有关方面的立法和司法实践为设立行政诉讼简易程序创造了条件

我国的《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》规定的简易程序,司法实践证明是切实可行的,其立法与基本成熟的制度安排,为增设行政诉讼简易程序提供了重要的法律借鉴。另外值得一提的是,关于行政诉讼简易程序我国立法曾经有过一定的涉及,如最高人民法院1986年10月24日关于印发《人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》的通知第2条“人民法院审理治安行政案件,实行合议庭制度;案情简单的,由审判员一人独任审判。”《行政诉讼法》颁布十多年来,我国人民法院已经积累了不少审理行政案件的有效经验。更为重要的是,现在大多数行政审判人员的法律水平比十多年前有了很大的提高,已完全能够独立承担案件的审判工作,这也从执法层面为行政诉讼简易程序的实施提供了保障。

我国毕竟是一个地域广阔、人口众多、情况复杂多样的国家,地区发展不均衡,不同地区的经济、文化的差异相当大,公民的文化和法律素质也参差不起,如果为追求行政诉讼的单一模式或所谓的专门、正规程序而忽视司法效率,则会给一些公民造成很大的不便和司法资源的浪费。为此,应根据不同情况,在法律上规定多元的行政诉讼模式,允许法院、法官以及当事人根据不同 的需要选择普通程序或简易程序,以方便群众、方便诉讼,也只有这样,人民法院的行政审判工作才能真正做到公正与效益兼顾。

(四)随着对外开放的不断扩大,尤其是加入WTO后中国与世界各国在政治、经济、文化等方面的交流与联系不断加强,为我国在设立行政诉讼简易程序提供了一个学习、借鉴外国经验的大好机遇。

三、关于设立行政诉讼简易程序的几点建议

(一)行政诉讼简易程序的立法体例和价值取向

设立行政诉讼简易程序,首先涉及到一个立法体例的问题,即构建什么样的简易程序,其与小额诉讼程序[②]有什么区别?从世界各国诉讼立法来看(特别是民事诉讼立法),在处理简易程序事件与小额轻微事件上存在两种立法例:一种是将小额诉讼事件独立出来,设置独立的小额诉讼程序。后一种立法例自20世纪后半叶以来,随着世界各国司法改革运动的不断发展,纷纷为各国立法所仿效。但从各国小额诉讼程序的司法实践来看,结果不甚理想,因为其对于当事人权利的保障令人担忧,如日本在1998年新民事诉讼法第6编中专门增设了小额诉讼程序,但却并没有强行规定对于小额事件当事人必须适用小额诉讼程序,原因就在于考虑到小额诉讼的弊端。我国民事诉讼立法对于是否设立小额诉讼程序也是较为谨慎的,我国很多学者认为目前我国法治环境仍待进一步改善,暂时不设小额诉讼程序。“为了实现诉讼的大众化,保障每个公民都能接近法院、接近正义,目前最明智的选择可能还是修改、完善我国的简易程序,使它能实现简易程序和小额诉讼程序的双重功能。”[③]笔者认为在行政诉讼中构建简易程序也应该采取这样的态度和立法例。这样做的主要原因在于行政诉讼的特殊性,而一审终审的小额诉讼程序恐怕难承公正之意。

司法的价值在于公正价值和效率价值的融合,这就要求在构建诉讼制度时,一方面要体现公正,充分保障公民、法人和其他组织的合法权益;另一方面要体现效益,以最少的司法资源投入产生最大的诉讼效益,使诉讼活动即简便快捷又不增加过多的诉讼成本。必须强调的是,虽然设立简易程序的目的是方便、快捷的处理某些行政诉讼案件,但是简易程序与普通程序的划分并非以公正与效率的价值冲突为基础,程序的简化并非必然以牺牲公正为代价,然而当简易程序以效率为唯一的价值取向、当简易程序以缓解法院压力而不是以满足当事人的程序利益为出发点、当简易程序作为一种强制性适用而不参与当事人意愿时,效率的价值就覆盖、损害和牺牲简易程序应当具有的其他价值和功能,程序的简易化就会以损害程序保障和司法的正当行为代价。如果法院在司法效率目标的驱动下盲目推行“普通程序简易化”改革,可能使90年代以来程序正当化为目标所进行的举步维艰的改革成果付诸东流。简易程序改革应当以当事人程序选择权为核心,以节省当事人诉讼成本和方便当事人诉讼为根本目的,以多元的程序设置满足不同价值取向的社会需求并巩固以司法正当化为总目标的改革成果,避免程序改革大起大落、忽左忽右,使当事人受到公正的对待。基于此种认识,笔者认为有以下两点值得讨论:

1、简易程序应依当事人合意,但法院必须衡量公共利益。一般凡符合简易程序法定适用范围的,就可以启动简易程序。但当事人合意适用简易程序时,具体又包括两种情形:一是任意合意适用简易程序,这是维护当事人程序选择权的必然结果。但是,出于公共利益的考虑以及行政诉讼的特殊性,人民法院对于当事人的合意必须加以判断;二是拟制合意适用简易程序,即对于原本非简易程序适用的案件,未经当事人合意,法院直接适用了简易程序,但当事人都未依法提出异议,可视为已有适用简易程序的合意,亦即拟制为当事人依法合意选择适用简易程序,事后不能以其未经合意而为上诉理由,这样是为了维护诉讼秩序的安定。

2、简易程序中当事人的其他权利保障。这方面包括诸如获得律师的帮助、告知当事人诉讼权利以及上诉权、申诉权等。

(二)简易程序的适用范围

简易程序的适用范围在各国立法中不尽相同,德国行政诉讼法采用概括的方式表明简易程序的适用范围;而我国台湾地区对适用简易程序审理行政诉讼案件则采用列举式的标准。根据我国行政诉讼法的特点—用混合的方式表明行政诉讼的受案范围,笔者认为,我国的行政诉讼简易程序的适用范围应采用混合的方式表明。参照我国的民事诉讼法以及台湾地区的行政诉讼法关于简易程序适用范围的规定,我国的行政诉讼简易程序适用于下列情况:

第一,事实清楚,权利义务关系明确的第一审行政诉讼案件。

对于二审以及依审判监督程序提起再审的案件,不适用简易程序。因为此类案件在开始审理前即可被假定为是案情重大复杂或相关利益较大而使得继续采用简易程序审理案件不能满足公正的要求。

第二、相关利益较小的案件。

(1)标的额在×××元以下、在本辖区内影响较小的涉及税收或者其他行政、事业性收费的案件;

(2)罚款额在×××元以下的、在本辖区内影响较小的行政处罚案件;

(3)赔偿额在×××元以下的、在本辖区内影响较小的行政诉讼案件。

第三、不服行政机关做出的警告、通报批评等轻微行政处罚案件。

第四、法律规定适用简易程序的其他案件;

第五、当事人一致选择适用简易程序,人民法院经审查认为适用简易程序无损公共利益的案件。

(三)确立言词诉答制度

1.言词的操作规则。行政相对人言词时,先由书记员对人言词的内容进行记录。录笔应有明确被告、具体的诉讼请求和事实根据等符合条件的内容。书记员将笔录交人核实无误,再交给审前法官审查,确定是否立案受理。立案受理的,应将言词笔录之复印件于法定期限内发送行政机关答辩。2.言词答辩的操作规则。行政机关收到言词笔录后,可作言词答辩,但必须按规定的时间答辩并提供有关证据和法律法规依据。言词答辩的,由书记员记入笔录。言词答辩笔录经行政机关核对无异后,书记员应报告审前法官,并由审前法官将言词答辩笔录之复印件交书记员或其他送达员在法定期限内发送给行政相对人(人)。不过简易程序是方便当事人诉讼而设计的程序,当事人也可选择书面或书面答辩。

(四)行政诉讼简易程序的其他规定(参照我国的民事诉讼法的有关规定)

第一、简易程序仅适用于基层人民法院及其派出机构。

根据我国行政诉讼法关于级别管辖的规定,中级人民法院管辖的第一审行政案件有:确认发明专利权的案件、海关案件;对国务院或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为不服提起行政诉讼的案件;本辖区内重大复杂的案件。高级人民法院、最高人民法院管辖的第一审行政诉讼案件为在本辖区内或全国范围内重大、复杂的案件。由此可见,除基层法院外的法院,管辖的一审行政案件或是案件本身的专业性、技术性较强或是涉及的具体行政行为涉及面广或是案情重大复杂,这就决定了只有通过普通程序集合议庭成员的集体智慧、通过一道道严密的诉讼程序才能完成行政审判的职能,维护公共利益。

第二、适用简 易程序可以采用书面方式,也可以采用口口方式。采用口头方式的,口头的内容经法院审查并由人民法院制作笔录,对方当事人不在场时,还应将原告口头的内容通知被告。被告可口头答辩也可书面答辩,被告口头答辩的应记入笔录。

第三、双方当事人可以同时到人民法院请求解决纠纷。审判人员经过审查认为符合条件的,可以当即开庭审理,也可以在受理后另定日期开庭审理。

第四、可以用传票、口头通知、电话通知以及广播等灵活的方式传唤当事人、证人。将每次传唤的情况记入笔录并由相关人员签字,经一次合法传唤被告人不到庭的,可以缺席判决。

之所以不像行政诉讼法规定的那样适用两次合法传唤是因为:第一,简易程序本就是对普通程序的简化,当然可以简化适用普通程序的一些规定;第二,“民告官”需要“民”付出很大的勇气,如果一次合法传唤被告不到庭,“民”要么会产生抵触情绪,认为“官”瞧不起他,要么会产生畏惧心理,尤其是一些小额利益受到侵犯的“民”,可能会因为觉得诉讼麻烦而主动撤诉,不管是哪个方面都不利于行政诉讼的发展和行政审判职能的发挥。因此,笔者建议适用一次合法传唤。

第五、由审判员一人独任审理,由书记员一人担任记录,不可自身自记。

第六、必须开庭审理,但可以不受普通程序那种严格的程序性的限制和要求,各个阶段可以无明确的界限,法庭调查和法庭审理可以相互渗透,结合进行。但是诸如当事人的行政诉讼权利义务、对当事人提供的证据进行必要的审核等程序不能简化。

第七、根据我国民事诉讼法对简易程序的有关期限采用比普通程序减半的原则,我国的行政诉讼简易程序有关期限的规定可作如下规定:

人民法院应当在立案之日起3日内将状副本或原告口头笔录的复印件发送给被告,也可以将原告口头的内容通过电话、广播等形式让被告知晓。被告应在收到状副本或原告口头笔录复印件或者人民法院关于原告内容的口头通知之日起5日内向人民法院提交作出具体行政行为的事实和法律依据。人民法院应当在收到答辩之日起3日内将被告答辩状副本或者口头答辩的笔录或者口头答辩的内容依法通知原告,被告不答辩的不影响人民法院对案件的审理。人民法院采用简易程序审理的行政诉讼案件应当在一个半月内审结。

第八、在适用简易程序审理行政诉讼案件过程中,如果发现案情复杂、相关利益较大或者在可能在本辖区内造成较大的影响则应转入普通程序。

第九、适用简易程序审结的案件,判决书、裁定书的制作可以简化。

另外适用简易程序审理行政诉讼案件,还应注意以下问题:人民法院制作的判决书、裁定书,必须加盖人民法院印章而不是人民法庭印章;审理案件的卷宗应当具备以下材料:诉状或口诉笔录,答辩状或答辩笔录,委托他人诉讼的要有授权委托书,必要的证据,询问当事人的笔录,庭审笔录,判决书、裁定书,口头送达笔录等。

注释:

①[日]棚濑孝雄着,王亚新译《纠纷的解决与审判制度》,中国政法大学出版社,1994年版,第226页。

②小额诉讼程序也是一种较为快捷、便利的诉讼程序,受到许多国家的关注。这种新型的程序是“禁止上诉、禁止反诉、不公开审理、法院有权禁止律师小额诉讼事件”等对当事人程序权利的限制、剥夺,以对法官职权的强化为特征的。其与简易程序的区别在于:简易程序是根据诉讼标的额或纠纷的性质及复杂性进行划分的,小额诉讼程序的适用范围则更加单纯,基本上限于债权债务纠纷;小额诉讼程序更加注重调解、低成本和高效率。可参见范愉着《小额诉讼程序研究》,载《中国社会科学》,2001年第3期。

③《简易程序法理问题与立法完善之探析—兼论对小额诉讼程序的质疑》,载《当代法学》,2002年第8期。

参考文献:

1、[日]棚濑孝雄着,王亚新译《纠纷的解决与审判制度》,中国政法大学出版社,1994年版;

2、范愉着《小额诉讼程序研究》,载《中国社会科学》,2001年第3期;

3、吴金凤着《简易程序法理问题与立法完善之探析—兼论对小额诉讼程序的质疑》,载《当代法学》,2002年第8期;

4、[意] 莫诺。卡佩莱蒂等着,徐昕译《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》,法律出版社,2000年版;

5、卡佩莱蒂等着,徐昕译《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》,法律出版社,2000年版。