浅析我国环境影响评价制度相关立法的完善

[摘要]环境影响评价制度是从源头控制环境污染的重要法律手段，是我国环保领域的基本制度，但该制度在实施中存在执行效果差的尴尬困境。文章简要介绍了我国环境影响评价制度，并从完善环境影响评价公众参与制度、法律责任制度等层面进行分析，以期使我国相关环境立法更加符合社会主义生态文明建设的需要。

[关键词]环境影响评价制度；环境影响评价法；公众参与

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）01-142-01

一、环境影响评价制度概况

20世纪中叶以来，随着工业化进程的加快，环境公害事件频繁发生，并逐渐从发达国家蔓延到发展中国家，人类开始关注自身活动对环境带来的影响，反思如何正确处理社会发展与环境保护的关系。

环境影响评价制度是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的制度。当国家要求环境影响评价活动强制执行时，就通过制定法律，使环境影响评价制度上升为一种法律制度。

二、我国环境影响评价制度相关立法的不足之处

多年的实践表明，无数的建设项目都履行了环评程序，但我国的环境问题却日益严重，水污染、大气污染、固废污染事件频现报端，挑战人们的承受底线。我认为，这反映出我国环评体制存在三大缺陷。

（一）《环境影响评价法》先天不足

从近些年的法律实践来看，违反环评制度的行为大致有三类，从中也可以看出我国环评制度在实际执行中的乏力：

一是建设项目环评报告未经批准，擅自开工建设的行为。《环境影响评价法》规定，此类违法行为只能处以5万元到20万元的罚款。

二是未依法报批建设项目环评报告，擅自开工建设的行为。《环境影响评价法》规定，环保部门只能要求企业停止工程建设，限期补办环评手续。如果逾期不补办手续，才可以处5万元以上20万元以下的罚款。这实质上是鼓励建设单位实施未批先建行为。

三是建设单位未依法报批项目环评报告，擅自开工并建成使用的行为。但法律根本就没有提到对这种违法行为该怎么处理。此责任条款给大众的印象就是：违反环评制度越重，受到法律制裁越轻。实践中，大量层出不穷的环评违法行为的存在也就不难解释了。

（二）环评专业机构造假成风

目前的基本建设项目环评通过率达到了85%以上，如果在过去多年，中国的项目环评都拥有如此高的通过率，就不应该每年出现大量的新增环境污染事件。环评机构的诚信缺失，是当前环评制度实施过程中的不争事实。“拿人钱财，替人消灾”的现象在中国环评市场上客观存在。

（三）公众参与制度形同虚设

我国《环境影响评价法》既没有要求建设项目环评机构在编制环评文件时公开环境信息，也没有要求环保部门在审批环评文件时公开环境信息。这一先天不足成为项目建设单位、项目环评机构、政府部门拒绝公开项目环境信息的充分理由，使公众参与制度形同虚设。

三、完善环境影响评价制度的几点建议

（一）增加对政策、法规等宏观性、战略的环评活动。

随着可持续发展战略的实施，世界各国把立法政策等战略环评作为环评的重要内容，它可以超越少数政策制定者的认识局限，及时对某项政策、法规进行修改和补充甚至终止，以防止在政策上产生失误。

（二）进一步完善法律责任，明确责任主体

1.加大对违法行为的处罚力度。

应杜绝《环境影响评价法》中存在行政责任代替刑事处罚的现象：

应在第29条：“规划编制机关违反本法规定，组织环境影响评价时弄虚作假或者有失职行为，造成环境影响评价严重失实的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分”后补充规定：“情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

同理应在第30条后补充规定“情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

2.明确部分条款的法律责任。

（1）建设单位在环境影响报告书中隐匿公众意见或对公众意见作虚假记录的，应由环境保护主管部门吊销相关环评机构的资格证书，处以罚款，并依法追究主要责任人员的行政责任；建设单位对公众的合理意见不予采纳而开工建设的，应由环保主管部门责令停止生产，处以罚款，并依法追究主要责任人员的行政责任。（2）对依法应进行环评而擅自开工的行为，即使事后环评合格也要予以处罚；对限期补办手续但未通过的，应明确处罚措施。（3）对应向环境保护行政主管部门提交建设项目环境影响报告的申请建设单位，未提交申请并擅自开工，且建设项目已经完成的，应予以罚款，并依法追究行政责任；情节恶劣构成犯罪，追究刑事责任。

3.建立有效的公众参与机制，增强可操作性

（1）明确处理公众意见的基本要求。对规划和建设部门回应公众意见的基本要求进行详细规定，确保公众意见不被淡化处理，出现规划部门和建设单位“只听取，不采纳”的状况。（2）公众参与权能的司法保障。设立有关环评的司法监督制度，对在环评中没有依照法律法规进行公众参与程序，造成信息损害或程序损害，公民均可依法提讼，为公众参与权提供有效的司法保障。