关于农村土地流转的几个问题辨析

【摘 要】本文辨析了关于土地流转的几个常识问题，首先是分辨了村社自发土地流转和政府推动的土地流转，认为不能用城郊农村土地流转的经验去论证非城郊农村大规模土地流转的合理性，更不能用它去指导、改造非城郊农村的土地实践；其次是辩驳了大规模土地流转对大部分农民有利的农民权益论调，认为政府推动的大规模土地流转将危机农村整体的利益；最后是辩驳了希望通过推动土地大规模流转、使土地集中到少数种粮大户手中来确保国家粮食安全、稳定粮食价格的论调，认为只有种植中等规模土地的中农阶层才是国家粮食安全战略的首选对象。

【关键词】土地流转；规模经营；中农阶层；粮食安全

前言

土地使用权、经营权流转（下简称土地流转）被认为是地权制度变迁的核心内容，是农村土地权利向农民倾斜的重要表现。从1984年开始，国家就有十数个文件、法规提到要在依法、自愿、有偿的原则下，推动农民的土地经营权、承包权流转和集中。国家的基本思路是土地流转和相对集中，有利于农业结构调整、产业化、规模经营、农业劳动力转移、土地合理利用、农业现代化、农民增收以及粮食安全等，并且研究者也普遍对此深信不疑，研究的问题也就限制在土地流转在何种程度上影响上述基本内容，或者探讨如何完善土地流转以更深刻地达到上述目标。土地流转及由此带来的规模经营对上述基本内容和目标的正面效果似乎已经是学界和政策部门的常识问题，各方面都对此持乐观态度。

一、只有政府推动的大规模土地流转才是土地流转？

农村土地流转至少包含两种类型，一种是政府（及商家）推动的大规模的土地流转，这种土地流转在十七届三中全会之前一般只在城郊地区出现；另一种是村社自发形成的土地流转。目前学者关注最多的是前一种情况。由于城郊农村土地的级差地租较高，这些土地流转一般是由权力与资本共同推动的被动式的流转。这种流转作为“事件”较为凸显、较为激进，影响较为深远，并被标榜为中国农村土地制度安排的出路，赋予深刻的政治意义，因而研究者关注较多。城郊农村的土地一旦流转出去之后，按照相关政策规定，即便不改变农用地用途，它们也能用这些土地蔬菜、花卉、瓜果、特色粮食等作物的种植，并且形成一定程度的规模经营，供城市消费。在一定意义上，城郊农村的土地流转能够实现产业化、规模经营、土地合理利用、劳动力转移等现代农业的理念，在大多数人眼里，从城郊土地流转能够看到中国农业的前景，土地流转被奉为走进这个前景的圭臬。

但是城郊农村只占我国农村的5%，另有95%的农村并不具备城郊农村的地理优势，它们的级差地租较低、价值不高，[1]因而这些地区的大规模土地流转还没有普遍铺开。但是并不等于这些地区的农村没有土地流转，它们的土地流转较城郊农村土地流转的激进性、事件性和凸显性，更多的是平缓的、日常的和隐性的。这是一种村社内部自发的土地流转，肇端于上个世纪九十年代中期，原因主要是农村人口流动和职业分殊。

从上个世纪九十年代中期开始，我国农村开始出现大规模的外出务工、经商浪潮，据相关统计，那时接近百分之四十的家庭有外出务工人员，百分之十的家庭全家出去务工或经商。人口流动的一个重要结果是土地开始出现流转，全家外出务工的家庭将所有土地无偿或有偿流转给村社其他人耕种，或者田地较多而有外出务工人员的家庭，因为耕种不过来，而流转一部分土地给他人。

与流动同时出现的是农村的职业分殊。上个世纪九十年代以后，农村的建筑业、个体工商业、手工业、养殖业、种植业等也在各地不断兴起，吞纳越来越多的本地劳动力，农村职业越来越多样化和兼业化，纯粹务农的家庭越来越少。村社自发土地流转的方式一般是农户之间协商，较少用纸质文本，一般是口头协议；这种流转租金较低，在人均土地较少的农村地区甚至没有租金，更多的是人情、面子蕴含在流转中；在期限上一般没有限制，外出务工人员回到农村等到秋后便可索回土地。村社自发土地流转虽然不像城郊农村的土地流转那样轰轰烈烈，但并不是对农村没有影响，更不是不值得关注。

目前，学界和政策部门依照5%的城郊农村的土地流转来想象95%农村地区的“三农”问题的前途，有以偏概全、一点铺面的嫌疑，很可能会出现决策上的重大失误。例如，十七届三中全会之后，在不少省市已经开始了由政府推动的大规模土地流转，也就是说如果这个政策在全国铺开，就会出现95%的农村地区的大规模土地流转，这是否是一个正确的方向呢？95%的农村地区能够顺利的走上5%的城郊农村的道路？这都是值得深入探讨的。

因此，也就很值得研究95%的农村地区的自发的土地流转——不研究95%的农村地区的土地流转，就很容易用5%的城郊农村的土地流转的经验来思考95%的农村地区的土地问题。

二、政府推进大规模土地流转对大部分农民有利？

不少学者通过对占全国耕地面积5%的城郊农村土地流转的研究，认为政府推进的土地流转能够使绝大多数农民阶层得到改善，即是说，土地流转令大部分农民获益。这是支持、鼓吹大规模土地流转的重要依据。但是这种在城郊农村出现的良好状况能否也在95%的农村地区大规模土地流转之后出现呢？如果说这些地区的权力精英依照特权、经济精英凭借实力能够在大规模土地流转之后获益，但是中间阶层能否在丢失土地之后获得新兴的职业和扩大传统职业，弱势底层又能否在租金（非城郊农村的地租一般较低）之外获得收益，这些都是需要追问的现实问题，不能按照城郊的情况想当然。

根据笔者在安徽芜湖农村调查了解到，在上个世纪九十年代中期农村出现大量、自发土地流转之前，农户都被束缚在土地上，耕种着人均一亩三分地，农村分化不明显，农村基层政权倚靠的基本力量是所有耕种土地的农民，但是，九十年代中期以后，情况就并非如此。因为此后，农村社会开始出现大规模的人口流动和职业分殊，农户之间的分化越来越大、越来越明显，农村土地也开始在农户之间自发流转。村社自发土地流转在经过十几年的实践和沉定之后，使得农村土地的家户耕种不再均匀，有的农户转出土地，有的农户转入土地，从而使土地不断集中到某一部分种田能手手中，这样依托土地的占有和耕种情况就形成了新的社会阶层——约占农户比重10%的中上阶层，这类农户举家外出经商，将所有土地都转出，年纯收入在3万元以上；中农阶层占农户的55%，耕种25亩左右（8—40亩）的土地，一般不再出去务工，年纯收入在2万元左右；中下阶层约占23%，包括将土地转出、夫妻双方都外出务工家庭，以及耕种5亩左右土地、夫妻双方一个人外出务工的家庭，年纯收入在0.5—1万元之间；贫弱阶层约占12%，耕种1—3亩土地、夫妻双方因故无法外出务工的家庭，年纯收入在5000元以下。

在农村的上述几类阶层中，比较突出的是中农阶层，这个阶层是在村社自发土地流转中生成的，收入水平也呈中等状态，在农村占的比重比较大（55%），因而这类农户是当前农村中的主体部分。并且，因为中农阶层的所有利益都在农村，最愿意承担农村社会建设与稳定的责任；在村时间比较长，对农村较为熟悉，有时间有热情照顾在村的老弱病残妇幼，也是村组干部的最佳候选人，或者是乡村干部与农民的中介人；同时，中农阶层是现有国家土地制度与政策的受益者，最支持党和国家的政策。因此，正是因为中农的存在，从上个世纪九十年代中期以后，农村人财物大量流出，但是农村并未出现大乱子，依然稳定有序，村落依然是伦理与功能的共同体；也正是因为中农的存在，外出务工人员才能够安心的外出务工（有人照顾在家的老弱病残妇幼），也还能或能够回来（村落依然是伦理与功能共同体）；更为重要的还是，强大、稳定的中农阶层是党和国家在农村的稳固基础，也是其合法性的源泉。

从2008年始，芜湖农村开始出现政府推动的大规模土地流转，一个或数个行政村的耕地都被强制流转给一个或几个粮食企业。大规模土地流转破坏了村社自发土地流转所形成和固化的阶层结构，消解了中农阶层，直接损害了中农阶层的利益——之前转入人家的土地，不用出租金，且收入可观；现在不得不背井离乡外出打工，不仅身心劳累，收入也较之前大为降低，从中等收入跌落至中下或贫弱水平。从表面上看，在大规模土地流转中受益的是10%的中上阶层、23%中下阶层和12%的贫弱阶层，因为这部分人不仅得到了稳定的租金（一年一亩地400斤稻；之前是无偿转出），而且有更充裕的时间外出务工，获得更多的务工收入。但是，当中农消解、农村没人之后，外出务工人员留在家的老弱病残妇幼（留守）也就没有人照顾了，他们就无法安心地外出务工——要么留守人员会出现问题（如老年人无人照顾而自杀），要么外出者返乡耽搁工作，要么外出者将留守人员带到务工处，这几个方面都因外出务工的“大后方”不稳而造成很大损失。

中农阶层消解了，基层政权失去了人、中介人，国家政策失去了占农村多数的、稳定的基本支持力量，乡村治理就会出现问题，就会危及所有在村的、外出务工的农民，损害他们的利益——只有少数中上阶层的人因为所有的利益、关系都不在农村而未受损。

综上所述，村社自发土地流转对农村大部分阶层都有利，而政府在非城郊农村推动的大规模土地流转，不仅不可能惠及大部分农民，而且还在整体上伤及农村社会，损害大部分农民的利益。

三、政府推动大规模土地流转能够保障粮食安全？

农地流转政策的一个目标是促进我国农业现代化、提高粮食生产能力，保障粮食安全。要保障粮食安全，即保障国民粮食不受制于人，随时有吃、随时够吃，除了需要防范土地用途变更、耕地逐年减少、惠农政策实施不到位、农民种粮积极性不高等问题出现外，一个重要的措施是推动农地大规模流转，培育种粮大户。例如，2008年安徽省财政就安排2600万元农业综合开发资金，选择15个粮食规模在数千亩的种粮大户，开展以“改善基础设施条件，强化科技服务支撑，推动土地适度规模经营，全面提升粮食生产能力”为主要内容的支持种粮大户活动，为在全省培育更多的粮食大户摸索财政支持的新途径，着力打造粮食安全的生力军。同时各级政府为培育种粮大户开道，全面推动农地大规模流转。[2]

希图通过推动大规模土地流转、培育耕种数千亩土地的种粮大户，来保障国家的粮食安全，其主要的理由是粮食生产规模化，将直接拉动农业投入、提高农业生产力水平，从而增加粮食产量。粮食生产的规模化确能带来农业投入增加、提高农业生产力水平，主要表现在三个方面，一是规模经营者要置旋耕机、播种机、插秧机、收割机等机械，实现机械化生产，二是在新品种、新技术上推广上投入资金，三是在排灌设施上投入资金。但是，投入增加了，农业生产力水平提高了，并不意味着单位面积粮食产量就一定增加，二者并不是正向相关关系。单位面积产量还与规模经营的大小有关系，即不是规模越大越好，而是适度规模，控制资源在一个合理区间内。

以发展优质稻为例，效益最好的不是种植面积最多的，而是适度的种植面积。我国农业科学院水稻研究所进行过一项比较试验，大户种植优质水稻面积450亩（30公顷），中农种植45亩—105亩，小户7.5亩（我国平均每户拥有耕地水平）。结果显示，经济效益最好的是中农，其中成本收益率，中农比种植30公顷以上的种粮大户高90%，比小户种植0.5公顷以下的高51%。产量分别高14%和9.8%。[3]

许多实地调查也证明，在种植粮食作物的前提下，经营规模并非越大越好。湖北省委农办课题组对湖北省土地经营规模效益的调查表明，经营规模在50-100亩之间亩平纯收入最高，达565元，超过100亩后效益会大幅下降。[4]陈洁、刘锐、张建伦（2009）对安徽省种粮大户的调查也表明，10-100亩组的种植大户每亩净收益最大，达407元，成本收益率达0.76。[5]另据我们在安徽芜湖农村的调查，耕种在300亩至数千亩土地的大户，每亩粮食产量要比耕种20亩至100亩土地的中农少收30%，比耕种2—8亩的小户少收15%，即若中农每亩收1000斤的话，那么小户收850斤左右，大户则每亩700斤。[6]

为什么在粮食产量上，大户种植敌不过中农种植？原因有多方面，但其中有一点在分析种粮大户“减产”时是绕不开的：种粮大户的规模经营是极度粗放型经营，中农经营是精耕细作型经营。

我国传统农业最大的特点是劳动力替代资本，小农追求的是单位产出的增加，即便平均利润率为零，只要单位产出增加，它就会投入更多劳动力，即所谓的过密化经营。[7]中农虽然较传统小农有差别（主要是种植规模要大），但是它的基本经营理念、方式并未改变，依然是“小农家庭农场”的耕作，即通过家庭劳动力的无限投入，以达到单位产出的增加。调查发现，农村一对壮年夫妇，加一台拖拉机，外请收割机、插秧机等，就能够在40亩至100亩的土地上精耕细作，超出100亩就无能为力了。耕种40亩至100亩水平的土地，能够给中农带来可观的收入（2万—5万），这个收入在农村属于中等偏上，它能够使中农家庭过上相当舒适的日子，而不用再外出务工。因而，这样的家庭过得很悠闲、很自在，有大量闲暇的时间，他们可以将这些时间从容地用于田间地头的精耕细作。

而种粮大户追求平均利润率，即当农地单位投入产出达到最高值时，就会出现边际效益递减，它就不会再对土地进行投入，而是转而投资其他行业。因而，种粮大户的规模经营必然是极度粗放型的。调查发现，由于劳动力成本太高（一个工一天120元），种粮大户越来越请不起工用于经营农地，因此在需要投入大量人工的施肥、打药、治病、灌水、锄草、看管等作业上，就不可能向中农那样投入太多，从而造成作业粗糙且极不均匀，单位产量自然就上不去。

小户相对于中农“减产”则是另外一个道理：机会成本问题。小户经营土地一般是兼业型的，或者是半工半农型的，小户在兼业或外出务工能够收入更多时，就不会在农地上投入更多劳动力和资金，在良种使用、生产方式改进上缺乏足够的热情，因此它的经营也是极其粗放的，在单位产量上没有中农的高。但因为它种植面积小，且有的劳动力、半劳动力不计成本（如妇女、老人和小孩），较种粮大户又要精耕细作些，因而单位产量要高。

总结起来，就农村当前出现的三类种粮农户——大户、中农与小户而言，单位面积上产量最高的并不是人们预想的大户种植，而是中农种植，相反，产量最低的才是大户种植。因此，希望通过政府推动大规模土地流转、形成种粮大户的大规模经营，最终达到粮食增产和确保粮食安全，是适得其反的做法。

四、结语

本文对有关农村土地流转的几个基本“常识”问题进行了剖析，主要辨别了三个问题：一是，土地流转有非城郊农村自发的土地流转与城郊农村政府推动的土地流转之分，二者应用的条件、环境与结果大异其趣，不能用后者的“成功经验”去论证非城郊农村大规模土地流转的合理性，更不能用它去指导和改造非城郊农村的土地实践，否则就会破坏村社自发土地流转带来的政治社会效应，带来严重的政策后果。二是，从微观上动摇了政府推动的大规模土地流转对大部分农民有利的论证。当前学界和政策研究部门论证土地流转合理性的一个很重要理由是保护农民在土地上的权益，认为土地流转将惠及大部分农民，而本文认为大规模土地流转将损害大部分农民的利益，只有村社自发形成的土地流转才于大部分农民有利。三是，从宏观上动摇了政府推动的大规模土地流转对国家粮食安全战略有利的论证。中央政策制定者及研究部门普遍认为，大规模土地流转之后无端制造出来的“种粮大户”是保障国家粮食安全、稳定粮食价格的主要阀门，而本文认为将粮食安全寄托在种粮大户身上是玩火之举，只有村社自发形成、政府培育和支持的中农阶层才是可以担当此大任者。

注释：

[1]贺雪峰：《地权的逻辑——中国土地制度向何处去》，中国政法大学出版社2010年10月版。

[2]周多多：《打造粮食安全生力军——安徽省财政支持种粮大户发展探究》，《中国财政》2009年第6期。

[3]马晓河、马建蕾：《中国农村劳动力到底剩余多少？》，《中国农村经济》2007年第12期。

[4]湖北省委农办课题组：《湖北省农村土地规模经营情况调查》，《湖北社会科学》2008年第4期。

[5]陈洁、刘锐、张建伦：《安徽省种粮大户调查报告——基于怀宁县枞阳县的调查》，《中国农村观察》2009年第4期。

[6]杨华：《农村土地流转时代的中农阶层：形成与瓦解——对农村政治社会稳定之中坚力量的一项考察》，待刊稿2010年。

[7]黄宗智：《中国农业面临的历史性契机》，《读书》2006年10期。