临沭县化解乡村债务情况的调查与思考

【摘要】

随着农村综合改革的不断深入，各项惠农农政策相继推出，广大农民朋友拍手称快，但是对于乡村两级的债务问题，已成烫手山芋，这不仅使政府背上了沉重包袱，而且有损政府形象，严重制约着农村经济社会的发展，也成为构建和谐社会和当前新农村建设中的一大障碍，引发出许多社会问题和矛盾。因此，解决乡村债务问题是当务之急。

【关键词】

乡村债务 化解 问题 建议

临沭县位于山东省东南部的鲁苏交界处，因濒临沭河而得名。临沭是著名的革命老区。作为沂蒙山革命根据地的重点区域。全县辖8个镇，2个街道办事处，1个省级经济开发区、1个高新技术产业区和1个省级风景名胜区，300个行政村居，63万人口，总面积1010平方公里。近期，按照山东省财政厅的统一部署，结合全省其他公益性乡村债务清理核实工作，抽调人员组成乡村负债工作组，对化解乡村债务情况进行了调查研究。

一、基本情况

截至2009年底，我县乡镇负债总额高达4260万元，平均每个乡镇430万元。全县10个乡镇无一例外都有债务，负债最多的大兴镇达到1060万元，负债最少的郑山镇也有80万元。 我县村级债务总额为4250万元，平均每个村14万元，负债面达到83%。其中债务最多89万元。全县负债50万元以上的有44个村，占村数的14.67%，负债在20万元以上的全县有117个村，占村数的39%。

二、乡村债务形成的主要原因

乡村债务的形成原因十分复杂，原因是多方面的。

（一）仓促上项目，导致乡村负债累累。为调整农村产业结构，各级政府通过农业开发、农田水利建设、荒山绿化等形式，加大了对农村的投入。这部分资金大多要求地方进行配套，加上资金直接落实到了农户，一般很难回收；为乡村两级为壮大集体经济，上项目、贷资金、办企业、搞开发，没有科学规划论证，往往违背了市场运行法则，加之管理不善，最终亏损倒闭，致使乡村背上了沉重的债务。

（二）兴办公益性事业加重了乡村负债。由于乡村经济底子薄，缺乏为民办实事能力，农村公益事业落后。“十五”计划前后，在以建设小康社会的大气候下，各种公益建设如教育“普九”、改水改厕、电话有线电视“村村通”、乡村道路“村村通”工程等，名目繁多，一些乡村积极争取上级财政和对口扶贫单位资金，兴办了一批公益事业，促进了农村基础设施的改善。但由于上级拨款有限，主要靠乡村自筹资金，不得不举债搞建设。

（三）维持正常运转，不得不借债。各项达标、升级、检查、考核、培训、接待、报刊征订、新农保、新农合一样也不能少，还有学校危房改造、农村人蓄吃水、动物防疫等公益支出；同时，为完成税收和上交任务，也不得不借钱垫付。综合起来，资金缺口很大，为了撑门户、保运转，乡村不得不举债或欠账。

（四）农村合作基金会运作失败，最后由乡镇政府“买单”。当时的农村基金会为当地“三农”发展做了一定的贡献，涉及千家万户的入股资金，入不敷出，不能运转。后来 为了维稳也罢，维护农民权益也罢，基本由乡镇筹资兑付，又形成了一大笔债务。

三、我县化解乡村债务的主要做法

近年来，通过明确责任，强化措施，严肃纪律，有效地促进了乡村债务的防范和化解工作。从调查汇总的情况看，我县乡村两级2010年至2011年没有发生新增债务，并通过各种途径化解原有债务1360万元。主要做法是：

（一）完善化债管理机制。一是各乡镇制定了工作方案，实行综合治理，确保乡村债务化解工作的顺利进行。二是明确责任。财政部门主要负责乡镇政府债务管理，农经部门负责村级组织债务管理，审计、人事、组织、监察、金融、税务等部门密切配合，各司其职，各负其责。同时将化解债务工作列入各乡镇和乡镇财政所年度工作目标管理内容，凡当年新增债务的，实行“一票否决”。三是建立制度。明确规定乡镇举债必须经县财政局审批，并且必须当年归还。四是严肃纪律。县政府转发了《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务问题的通知》（[2005]39号），对违反规定形成新债的，一经查实，按照“谁签字、谁负责”的原则，追究当事人的党纪、政纪、司法责任。

（二）改革乡村财务的管理方式。我县从2009年始，对全县10个乡镇加大了消化债务考核，对全县300个村实行了“村账乡代管”改革。乡镇所有的收入支出都纳入县财政监管，村级所有收入支出都纳入乡镇财务管理，从根本上规范了乡村两级收支行为，有效的控制了违规开支、铺张浪费现象，保障了重点支出需要，节约了部分资金用于偿还债务。

（三）加大对乡村支持力度。近年来，我县坚持可用财力保障向基层倾斜。仅2009年向乡镇支出就增加1230万元，减轻了乡镇负担。同时，为保证村级组织的正常运转，对全县村干部工资实行财政统发，每村每年安排10000—15000元的办公经费。乡镇村两级的基本运转经费得到了保证，达到了遏制债务增长的目的。另外，积极推行乡镇机构改革，通过分流人员、撤并事业机构，每年减少财政支出860万元。也较好地减轻了乡村负担，促进了乡村债务化解工作。

（四）积极组织债务清偿。首先认真清理核实其他公益性乡村债务。按照“一次性清理锁定、逐年分类处置”原则，聘请中介机构逐村、逐笔进行认真确认，对所有需要偿还债务都必须经过严格核实和确认。全县村级自查、镇街审核、县级确认阶段工作已全部完成。经确认符合范围条件的债务466笔，债务金额760万元，占统计任务的22%，其中：基层政权组织建设35笔，债务金额130万元，占统计任务的4%；农村公共服务体系建设338笔，债务金额566万元，占统计任务的16%；乡村垫交税收93笔，债务金额64万元，占统计任务的2%。其次是下达目标任务。按照乡村债务总额多少，每年向乡镇下达化债指标，列入目标考核内容；三是为积极筹措偿债资金。回收债权和盘活处置资产的资金全部用于化解债务。四是组织清收债权。我县各级清收债权每年不少于一次，对欠债少且有偿还能力的，必须当年归还。对欠债较大一次偿还有困难的，作出还款计划，分期偿还。经统计，2009年乡村两级清收债权650万元用于化解债务。

四、建议

化解乡村债务是促进农村经济发展，维护农村社会稳定的一项重要任务。乡村债务的化解牵涉面广，政策性强，工作难大，必须按照国务院“制止新债、摸清底子、分类处理、逐步化解”的总体部署进行。

（一）严肃纪律，从源头上遏制新增债务。积极推行乡镇机构改革，转变乡镇政府职能，严格控制人员编制，节减乡镇财政支出。全面规范乡村财务管理，严格举债审批制度，从源头上防止发生新的乡村债务。

（二）区别情况，从政策上促进化解债务。一是积极协调金融部门，对不具备偿还能力的乡村两级的逾期债务和担保债务进行清理，争取停息挂账，实行本息分离，制止债务因利息增加恶性膨胀，防止乡村两级债务继续扩大。二是对乡镇尚欠的财政周转金，符合财政资金投向的农田水利基本建设、公共设施建设借款，可以区别情况豁免所欠的本息；对一些开发性、扶持性的周转金借款，可以采取停息挂账的办法，降低乡镇负债总额。三是合理使用法律手段，通过诉讼途径解决债务争端，降低乡村负债。

（三）建议中央加大对乡村财政转移支付力度。涉及基层政权建设、农村义务教育、医疗卫生、老弱病残优抚等方面资金能够纳入中央财政预算，从根本上解决乡村财政困难。