关于政府信息公开的司法解释明确一件事

热闹一时的国务院决定98家中央部门公开“三公”经费的话题，随着8月底外交部宣布它的“三公”经费属于国家秘密而告一段落。虽然舆论（包括大众媒体和自媒体）对很多部门的迟缓拖拉、内容的参差不齐以及连究竟应该是哪98家部门也是一个谜团等等不无非议，但是由于没有得到权威部门的任何响应，也就逐渐淡忘。笔者只是看了不久前最高人民法院司法解释《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，又想起了“三公”话题中的一个小插曲，就是有一位名叫李劲松的律师，因为恭候外交部门实在等得有点不耐烦，就向它们发去了EMS，要求他们根据《政府信息公开条例》的规定，提供关于“三公”经费的信息（政府的“财政预算、决算报告”属于“条例”规定“重点公开”的内容），但还是似泥牛入海无消息。

李劲松作为律师，对于《政府信息公开条例》的内容自然是很熟悉。他的做法是根据“条例”的第二十条：

“公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式(包括数据电文形式)；……政府信息公开申请应当包括下列内容： (一)申请人的姓名或者名称、联系方式； (二)申请公开的政府信息的内容描述； (三)申请公开的政府信息的形式要求。”而后面第二十四条则规定：政府部门不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。

李律师的这段经历，也曾被传媒拿来说事。其实在此以前，也曾经有不少人士，想通过申请公开的方式来试验政府部门公开信息的诚意和水平，借以推进信息公开。例如据新华社的《望》周刊报道：2009年河南南阳有一位名叫王清的公民，向上至南阳市委下至一个区的蔬菜办分别发了181封信，要求公开单位主要领导成员名称、履历、分工，以及各部门具体职能、通信地址、负责人名称、举报电话和举报电子信箱以及“三公”消费等信息，但是只得到18封回复，没有一件是满足他的申请的。《望》据此说明，政府信息公开看起来像个空架子。

现在，最高法院司法解释明确了，李劲松、王清，他们的申请不能被满足并非政府工作做得不好，而是符合《政府信息公开条例》规定的。这里的关键是如何理解第二十条里提到的第十三条，条文为：

“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”

这一条，曾经被说成是有效地保证人民群众的知情权重要途径。既然是公民行使权利，那么自然无需说明理由，所以前引第二十条所规定提出申请的三点，并没有包括要求说明申请信息的用途、目的等。而政府是提供信息的义务方，所以接下来的第二十一条，则规定政府如果不予公开的话，应该说明理由。正因为这样理解十分顺理成章，人们往往忽略了第十三条在申请获取信息这句话前面的副句，以为只要向政府申请了，政府就一定要响应，如果不属于不能公开的信息，就一定要提供。

现在，最高法院司法解释第五条就此作出规定：

“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。”

这表明，第十三条的规定并不是仅仅对“条例”规定政府主动公开信息的内容尚不能满足需要而作泛泛的引申，它必须按照常规抠着法条进行逐字逐句的解读，如：必须是“自身”的，而不是他人、社会的；必须是与“生产、生活、科研”有关的，而不是兴之所至的；必须具有某种“特殊”的需要，而不是满足知情权之类的泛泛之谈。如果申请人不能说明这些，就足以构成政府不予提供的理由。如果申请人不接受，诉至法院，他就必须对以上事项负有举证责任。毕竟是最高法院，用词是十分讲究的。民告官，按照行政诉讼原则，举证责任在官，规定民一方有举证责任不符合行政法原理，所以用了较为轻巧的“说明”一语。但是“说明”与“证明”在实际操作上有区别吗？

可不是，司法解释的第十二条，在规定应予驳回原告诉求中就有一项：“不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的。”就是说，即使有关信息并不属于不能公开的范围，即使是“条例”中规定应该主动公开而没有公开的信息，政府信息公开工作不到位，但是你如果说不出有什么特殊需要，与你自身有什么关系，你就无权申请。你去打官司，是不能得到法院支持的。

这样的讼案和判决是发生过的。2008年，律师袁裕来为委托人向安徽省政府申请某争议的行政复议，政府决定中止复议，发出通知书。袁要求政府提供通知书中提到的“法律政策”和“向有关机关请示”的情况，未得满足，遂安徽省政府不履行信息公开义务。法院认为，原告申请被告公开的政府信息，与原告自身生产、生活、科研等特殊需要无关联，判决驳回袁的。

律师为他的委托人申请信息是与“自身生产、生活、科研等特殊需要”“无关”，那么新闻记者为了向读者作报道而申请信息难道会被认为“与自身……有关”吗？

李劲松、王清们听了，外交部的“三公”经费，南阳市委领导的姓名、履历等，与你有什么关系呢？你想知道这些是出于什么“特殊需要”呢？说出来听听好吗？

不过，在“条例”规定政府对申请人的答复第二十一条里，只包含属于公开范围、属于不予公开范围的、不属于自己公开或者信息不存在的、申请内容不明确这样四种情况，并没有要求申请人说明“特殊需要”这样一条。现在司法解释确认政府部门可以“以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供”，无疑是赋予政府拒绝公布信息的一项新的权力，这是最高法院以司法解释方式对国务院的行政法规作出重要补充。如果要问这样做有没有根据，那么请问在什么地方规定不可以呢？

真的，如果众多公民都这样没完没了地向政府发出申请信息的请求，政府还怎么工作呢？你们知道政府是怎样地日理万机吗？

所以，并不是外交部门、南阳市委以及它的蔬菜办之流对老百姓傲慢，他们实实在在是严格依法办事的。

（作者为中国传媒大学博士生导师、汕头大学教授，本刊学术顾问）