红十字迷路

过去这一年，中国红十字会仍在舆论漩涡中打转。

从“‘善款长毛’事件”到“社监委风波”，再到最近的“挟器官以逼捐”质疑，几乎所有有关红十字会的新闻都成为热点，它的任何瑕疵都被放大。

在“社监委风波”之后，改革的掌舵者——中国红十字会常务副会长赵白鸽私下对人谈起改革，言辞悲观，“这样下去改不了。”

自调任红十字总会以来，赵白鸽一直在理想与现实之间挣扎：她力图改变红十字会以往的形象，却无法减少此起彼伏的公信力危机事件；她亦坦言红十字会的官僚化之弊，但对于如何摆脱官办化困境，却又缺乏良策。

虽然在2012年7月底，国务院已改革纲领文件《关于促进红十字事业发展的意见》，但是直到今日，红十字会始终未对自身改革的目标、进程、时间表完整披露。

在公众的质疑声中，红十字会也试图做出改变，包括由总会主导的信息公开系统建设、中层干部公开选拔、设置社监委等。但在一些观察者看来，这些改变并未触及根本，更多只是工作作风的转变，而非彻底的改革。

身为中国庞大群团组织体系中的一员，红十字会试图扮演改革先行者的角色——为数百万计“免登社团”的改革探路，并向中共十提出的社会体制改革目标靠拢，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”

然而，在来自外部和内部的双重压力之下，最初以“去行政化”为方向的改革探索，目前已经停滞，原本的改革设计大多都已悬空，红十字会更多转向“增量改革”，即在不触动既有利益的前提下，拓展业务，增强实力。

观察者认为，红十字会的改革之路重归混沌，到了一个重新寻找定位和路径的调整期。 高调改革 国务院文件颁布之后，红十字总会与综合改革小组的专家成员分六个组赴全国各地，一方面做改革动员，一方面实地调研，希望为改革寻找试点

2011年6月，“郭美美事件”令中国红十字会遭遇有史以来的最大信任危机。此后两个月，其捐款收入跌入冰点，乃至整个2011年，全国红十字会系统共接收国内捐款17.78亿元，境外捐款2.14亿元，与2010年相比，下降幅度达到65%。

危机中，2011年9月26日，原国家人口计生委党组副书记赵白鸽空降中国红十字总会，出任党组书记、常务副会长，希望力挽狂澜，她决心，将红十字会打造成符合公众期待的新组织，重塑公信力。

第一步，赵白鸽要为改革寻找智囊。

2011年10月22日，中国社会学会社会政策研究专业委员会邀集各路专家召开研讨会，讨论红十字会改革。履新不足一月的赵白鸽得知后，连夜从外地赶回北京参会。“凌晨1点才赶到，第二天整整听了一天，午餐时间还在跟我们讨论该怎么改。”组织会议的该委员会理事长杨团认为，“她是真想改革。”

初步接触之后，赵白鸽邀请杨团率队进行改革课题研究。2011年11月，“红十字会改革与发展战略课题组”成立。同年12月30日，课题组提交报告，将红十字会定位为法定机构、公法社团，为改革寻找方向和定位，报告得到国家发改委综合体制改革司肯定，提议红十字会可以“社会组织改革”为题申报国家综合配套改革试点。

这一动议得到了红十字会会长、全国人大常委会副委员长华建敏的支持。2012年2月初，国务院常务会议通过了国家发改委提出的综合配套改革试点思路。

红十字会地位特殊，并非一般的社会组织，其性质为免予政府登记的特殊社会团体。这类社会组织，国内共有20余家，除红十字会，还包括中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会等人民团体，以及残疾人联合会、宋庆龄基金会、欧美同学会等群众团体。

它们的体制与行政机构相同或类似，拥有从中央到地方的完整建制，接受财政拨款，人员纳入行政编制并参照公务员管理。与近50万个在民政部门登记的社会组织相比照，免登社团的各级机构总数达到700万-800万个，人员以数千万计，占用了大量的经济社会资源。显然，如果红十字会能够先期进行社会组织改革试点，就有可能为数百万免登社团的改革提供经验。

改革号角已经吹响。2012年5月，赵白鸽撰文表示，主动参与改革试点将有利于促进红十字会的体制机制改革，提升其在国家改革发展大局中的地位。

2012年7月31日，国务院《关于促进红十字事业发展的意见》，要求各相关单位理顺政府与红十字会的关系，积极推进红十字会体制机制创新。

到2012年底，主要借助外部专家力量组成的红十字会综合改革小组提交了多份综合改革研究报告和方案建议，并得到赵白鸽首肯。

国务院文件颁布之后，红十字总会与综合改革小组的专家成员分六个组赴全国各地，一方面做改革动员，一方面实地调研，希望为改革寻找试点地区。

国际红十字会也对中国红十字会的动向表示关注。

2012年10月，国际红十字会对中国红十字总会进行了一次能力评估，评估体系还被总会推广到各地方红十字会。结果显示，与其他国家比较，中国红十字会的独立性评分很低。“从评估结果能看出来，中国红十字会距离改革方案确定的目标很远，并非是一个非国家、非政府序列的公法人，其权力系统混同于政府。”杨团回忆。 行政基因 “理顺管理体制”的努力实质是红十字会在编制、拨款上的“扩权行动”

中国红十字会 “混同于政府”，有一个漫长的演变过程。

1894年甲午海战后，国际红十字运动开始在中国大陆传播。1904年3月10日，清朝商约大臣吕海寰、工部左侍郎盛宣怀等人在上海邀请中立的英、美、法、德代表，协商成立“万国红十字会上海支会”，当年得到红十字国际委员会以及清政府的承认。1907年，这一机构更名为大清红十字会。

早期的中国红十字会虽然也接受清政府拨款，但并未进入政府序列，还是一个独立组织，此后数十年间，中国政权虽历经更迭，但红十字会仍保持着最初的架构。直到1949年后，大陆红十字会组织基本解体。根据的指示，中央政府将旧中国红十字会改组为新中国红十字会。1950年，红十字会被定位为“中央人民政府领导下的人民卫生救护团体”，相应地，各级红十字会组织均被卫生部门收纳，成为其下辖处室、科室。

自此，中国红十字会开始走上了与各国红十字会相左的发展道路——完全按照行政序列设置各级建制，隶属于卫生部门，办公经费接受财政拨款，人员拥有行政编制。

反观美国、英国、加拿大等国，红十字会出于特殊的人道、外交等职责，被认为是国家的助手，地位与一般慈善组织确实不同，但基本建制都独立于政府，很少接受政府直接财政拨款，而是以政府购买服务的方式，承接人道、医疗、援外等政府项目。

独立，一直是红十字运动的基本原则。1986年的日内瓦国际红十字大会就确定，红十字运动秉承人道、公正等七项基本原则，其中第四项就是独立原则。“虽然各国红十字会是本国政府的人道工作的助手并受本国法律的制约，但必须始终保持独立，以便任何时候都能按本运动的原则行事。”这意味着，红十字会与政府间，是彼此独立的平等合作伙伴，而非隶属关系。

上世纪90年代，中国红十字会也打出了“为独立而奋斗”的改革口号，但从未将“独立于政府”视为目标，追求的是“独立于卫生部门”，改革的具体措施，被称为“理顺管理体制”。

1999年12月，中央机构编制委员会要求中国红十字总会不再由“卫生部代管”，改由“国务院直接领导”。各地方红十字会也先后开始努力从当地卫生部门独立。

在过去隶属卫生部门之时，红十字会的财政拨款只能通过卫生部门下拨，受限较多，人员编制也少。作为“理顺管理体制”的成果，其行政级别提升了一级，并且开始有了独立编制、独立账号，政府拨款数额、人员编制数量也有提高。这意味着，红十字会在政府序列中的地位得到加强。

江苏南通市红十字会秘书长孟纬鸿曾公开称：“机构编制是最宝贵的执政资源。一个进入相应机关序列的独立机构，在同级党委政府重要会议、重要活动中才会有一席之地，才会有相应的话语权。”

因而，“理顺管理体制”的努力实质是红十字会在编制、拨款上的“扩权行动”，因其资源又多来源于同级政府，在资源匮乏的基层受到种种限制。直到今日，这项工作在县级以下仍只完成了一半。截至2010年9月，全国334个地市级红十字会中已有321个完成改制，“理顺率”达到96.1%，但全国2860个县区级红十字会中仅有1528个完成改制，“理顺率”为53.4%。

可以说，在“郭美美事件”之前，红十字会的主要改革目标，是依托行政资源的自我扩张。例如在陕西安康的石泉等县，当地红十字会近来努力将其系统延伸到所有下辖乡镇和村庄。在四川等省级红十字会，近年的一大政绩便是争取更多的“参公编制”名额。

“去行政化”的改革理想，因此，长期未出现在红十字会的改革计划中。 理想方案 国家部门和红十字会领导层既是体制改革的实际动力，也是改革的对象，二者存于一身，必然成为一场自我革命

中国红十字会免登社团的参公身份，与政府间过于紧密的联系，在“郭美美事件”中饱受质疑，公众普遍认为，这是红十字会透明度低、效率差的根本原因。

学者们认为，红十字会的从业人员分为公务员编制、事业编制和聘任制。会内观念陈旧，官僚习气严重，这些原本就严重存在的脱离基层、脱离社会、内部封闭的消极情绪在网络事件后更为严重。

在此轮改革的智囊们看来，脱离政府体制的“去行政化”，是改造红十字会的根本出路。

2012年12月，综合改革专家组提出，红十字会改革的核心是将计划体制下党政机关的附属物变为市场体制下的法定机构、公法人社团。

具体而言，“去行政化”涉及管理观念、政府资源的配置方式、编制实名制管理方式，乃至人员招聘、考核、升迁等一系列制度的改变。其中，政府资源的配置方式是“牵一发动全身”的重要环节，至于如何“改变政府资源的配置方式”，简言之，就是要动根本，一是财务，二是人事。

当前，各级政府按人头向红十字会拨款，一一对应到人，办公经费、人员工资，皆从其中支出。在这一体制中，红十字会自身没有独立财权，人员工资按级别支出，不得增减，缺少激励。

首先便是要改变这一拨款方式，改之设立政府基金，由红十字会自行决定用途，其中的行政基金用于支撑人事费用和行政办公费，人道服务基金用于支持红十字会的核心业务。学者们设想，通过把行政资金由财政直接拨付转化为通过基金专户拨付的方式，将红十字会与政府部门从财务制度上相区别。

这项改革的效果可以实现“四两拨千斤”，因为它无需改变红十字会副部级参公单位的身份，也暂不用改变编制部门和人事部门对红十字会的现行政策。通过资源拨付方式的改变，实际授予了红十字会独立进行人事改革和行政改革的权力，牵制了政府的行政干预。

至于人事改革，则可遵循“老人老办法、新人新办法”的惯例，只要保持既有参公人员待遇不降低、身份不被剥夺，通过给新聘人员增加工资的做法，逐渐赎买其参公身份所带来的利益，经过十余年的努力，当旧体制内的人员全部退休，一个市场化的聘用体系就会出现。

根据当前体制，各级红十字会向同级政府负责，与上级红十字会仅有松散的联系，导致红十字总会对下级失去控制力，改革难以推行，缺乏监管，也有违国际红十字运动的统一原则。在改革设计中，只要红十字会能通过财务、人事的改革，逐渐脱离对政府的依附，便可以对于整体的组织制度分权与否以及分权的程度做出选择。

从这些设计中可以看出，如果上述改革目标全部实现，中国红十字会将彻底从政府序列独立出来，作为政府的平等伙伴自主运行，可建立类似欧美国家红十字会的治理结构。

但是，综合改革专家组学者们也认识到改革的艰巨性，“红十字会的改革是管理体制的改革，改革的对象一是国家行政管理和财政体制制度本身，二是由该体制规定下的红十字会各级领导和干部。这就是问题的复杂性和严重性所在。”

也就是说，国家部门和红十字会领导层既是体制改革的实际动力，也是体制改革的对象，二者存于一身，体制改革必然成为一场自我革命。 鸿沟难越 学者们设计的人事和财务改革，并没有写入国务院文件。这份文件对改革的描述颇为笼统

红十字会“去行政化”至今没有迈出实质步伐，尤其是学者设计中的改革“关键”——改财政拨款为政府基金并没有实际动作。

据《财经》记者了解，拨款制度改革已超越财政部及国务院的权限范围，要突破现有财政体制，需由全国人大作出决定。

由于红十字会被列入综合配套改革试点，拥有试错权，杨团曾就此咨询发改委体改司，对方答复，只要得到财政部支持，至少在红十字总会一级可以改革。

除财务制度之外，人事制度改革则要遭遇更顽固的现实阻力。一直以来，各级红十字会普遍成为安置退休政府高官的“自留地”，或干部“中转站”。“要提一个年轻人，本单位暂时提不了，就派到红十字会提一个副司局，这很常见。”杨团直言。

学者们设计的人事和财务改革，并没有写入国务院文件。这份文件对改革的描述颇为笼统，只提到“要建立与社会主义市场经济体制和国际人道主义原则相适应的体制机制，理顺政府与红十字会的关系”，但在具体条款上，却强化了政府对红十字会的支持责任，比如：政府分管联系领导要定期听取红十字会工作汇报，各级政府加大对红十字事业的财政投入，逐步增加对红十字事业的经费投入等。

国务院文件部分认可了学者们设计的红十字会体系一体化，协同与垂直并举的理想，即“加大上级红十字会对下级红十字会的财务监督、业务指导、工作督查力度，下级红十字会主要专职负责人的任免提名要听取上一级红十字会的意见”。2012年5月，赵白鸽公开表示，红十字会体制机制创新，包括改善红十字会系统内部治理结构，重点是加强理事会-执委会的治理模式、探索协同-垂直管理体制。

但悖论在于，各级红十字会若无法“去行政化”、摆脱对同级政府的依附，那么重建协同-垂直体制就几无可能。

深圳市红十字会专职副会长赵丽珍认为，现在分会是属地管辖，总会参与进来，怎样与地方政府调和，会让分会很为难，“总会对分会没有任何经济上的支持，分会肯定会以地方为主。”

杨团也认为，在现行体制下，红十字会改革只能“谁拨款谁改革”，各地各级分会有太多的财政主体，总会和分会无法同步改革。

按照现行体制，县以下每个单独建制的红十字会，皆可独立开展业务，且拥有公募资格，手握单独账号，募款并不汇入中国红十字会总账号，自行对财务负责。按照学者们的设计，为加强控制，红十字会内部治理改革第一步，就是清理县以下基层红十字会组织，全部转轨成会员或志愿者组织，不再是一级行政机构。保留的县级以上红十字会，则要建立完整的理事会治理结构。这一想法最终写入国务院文件，但目前并未付诸实施，也不再是讨论重点。 当前，各级政府按人头向红十字会拨款，一一对应到人，办公经费、人员工资，皆从其中支出。

2012年夏天，改革启动之初。在总会人员和专家下到地方调研和巡讲时，地方红十字会对“去行政化”激烈抵制。有省红十字会负责人甚至激烈表示，“你们这样做就是红十字会的千古罪人。”

此外，国务院文件提出“在有条件的地方红十字会开展社会组织改革试点”，但至今“没有一个地方愿挺身而出”。有知情人士透露，红十字总会曾就改革试点与四川、青海两省红十字会有过接洽，终未谈拢。

经过一个月的全国巡讲，赵白鸽第一次感受到了切实的改革阻力。她曾对身边人说，“这样的改革方案太理想化了，做不到。底下都反对。”此后，赵白鸽又曾数次对媒体表示，对红十字会改革和创新的认识，不是所谓“去行政化”，更不是对原有“参公”身份的挑战。 社监委挫折 社监委的职责混杂，但实际上，这些委员都有本职工作，对事件的独立调查缺少精力，监督流于表面

如果说改革启动时，地方红十字会的抵制，让改革者第一次意识到触动既有利益之难。今年以来的“社监委风波”，则更让赵白鸽意识到改革的复杂。

国务院颁布的文件中明确提到，红十字会要建立社会监督委员会，对捐赠款物的管理使用情况进行监督。

按照社会组织的现代治理结构，会员代表大会是最高权力机构，代表大会选举产生理事会，作为决策层；再由理事会任命执委会，作为执行层；会员代表大会独立选举产生监事会，作为监督方，彼此制衡。但现在的红十字总会，治理结构并不健全，理事成员约200人，多为荣誉性质，实际作用很小，“开会都召不齐”，也没有监事会，重大决策和执行，乃至监督，大部分任务都落在以赵白鸽为首的执委会层级上。

由于红十字会下一届会员代表大会要到2014年10月举行，作为过渡措施，2012年12月7日，执委会直接组建了社会监督委员会，并委任了16名委员，他们多为学者、律师、商人等知名人士。其中杨团、王振耀、金锦萍、邓国胜等人，本就是多年关注社会组织改革的学者，也曾与红十字会、红十字基金会有过课题研究、提供咨询等合作。

建立社监委，被认为是过去一年红十字会改革最具体可见的内容，也是赵白鸽的得意之笔。按照社监委的章程，其职责为“以第三方身份对中国红十字会有关工作进行监督”，还要“征集并转达社会公众对红十字会工作的意见和建议”，“对中国红十字会的行动战略和工作计划提出建议”。

社监委的职责混杂，既要提供公众监督职能，对某些焦点问题独立调查，又要向红十字会提供专家咨询，做改革战略研究，还承担向公众解释红十字会作为的沟通职能。但实际上，这些委员都有本职工作，对事件的独立调查缺少精力，监督流于表面。“什么角色都混在一起，这些角色也不可能固定下来，谁有时间就做一点。”一位社监委委员称。

最终，公众对社监委是否能承担起监督者职责产生了质疑。

2013年5月2日，有网友披露，赵白鸽曾当选2013年中国十大品牌女性，评奖机构是品牌中国产业联盟，而该联盟的秘书长正是社监委委员王永，从而质疑其中存在利益输送。

接着，网友披露社监委委员袁岳曾承接红十字会的博爱家园评估项目，收取了6万元评估费。另一名委员王振耀也受到质疑，认为其所在的北师大中国公益研究院曾接受过红十字会2000万元的捐款。最终，袁岳退还了6万元评估费。壹基金出面解释，2000万元捐款系由壹基金筹措，与红十字会无关。

6月9日，社监委在年中会议形成决定，今后所有社监委委员的监督都采用义务服务形式参与，不再与红十字会有任何利益瓜葛。当日讨论的《委员守则》还提出，委员在职期间及离任一年内，不得承担或参与红十字会委托的项目，不得为红十字会提供有偿服务，而且提出了社监委应定位于做公众与红十字会间的专业桥梁的概念。

在一次面对社监委委员的内部会议上，赵白鸽承认，在社监委的定位上，确实存在失误。另外，对于接受王永主持的中国十大品牌女性授奖，她也承认“错了”。 迂回能到达彼岸吗 若不改变红十字会权力主要来自政府行政资源的现状，红十字会就永远不可能真正转到向公众负责的道路上

“去行政化”改革坚冰难破，红十字会将更多精力放在了“增量改革”上。

所谓增量改革，是在不触动既有利益的前提下，拓展红十字会业务，增强实力。在一些学者看来，“增加政府对新业务的支持”，也是题中应有之义。

在中国社科院社会发展战略研究院研究员葛道顺看来，改革设计充满理想主义色彩，但“去行政化”在红十字会系统内部既无动力，也无共识。曾在政府部门任职的王振耀从现实层面出发，认为改革之初就提出“去行政化”口号是一个失误，“底下人一听要革他们的命，谁还跟你干。”

在王振耀看来，设计改革方案时，要协调被改革者的利益才能凝聚共识。他提出的路径是，放弃对人事、财政制度的触动，保留红十字会现有“免登社会团体”身份，并且，通过承接大型政府项目等方式，扩充自身实力，在项目中实现改革；另一方面，通过类似大病救助等项目的成效，扭转红十字会形象。

实际上，这条增量改革的路径，也是2011年底红十字会战略改革研究报告和2012年底综合改革试点建议中着重提出的，而且很明确地将其定位在强化红十字会的国际人道援助上。

红十字会已经着手尝试。近一年来，红十字总会频频和非洲红十字会接触，初步选定坦桑尼亚、埃塞俄比亚、肯尼亚三国，展开援非项目，这些援助当地社区的项目包括水井、卫生服务站、太阳能设施，以及相应的志愿者队伍。

在红十字总会看来，自己与其他慈善组织有根本不同，除国家授权外，其同时接受国际红十字运动赋权，在国际人道救助上具备“政府助手”地位，开展援非项目，非但不必面对坚硬的利益改革，还能凸显红十字会特殊性。

但是，这种“增量改革”属于“扩充自身实力”之举，其是否能推动实质性的改革，具有不确定性。

王振耀认为，只要承接政府大型项目，红十字会必然要接受政府对项目资金的审计监督，只要项目是面对公众提供公共服务，也要接受公众监督，自然可以使其作风转变、效率提高。目前，王振耀的团队正在为中国红十字基金会承接全国儿童大病救助提供论证。

也有学者认为，红十字会当前自身项目并不少，红十字会与政府的关系问题不可回避，若不改变红十字会权力主要来自政府行政资源的现状，红十字会就永远不可能真正转到向公众负责的道路上。

无论最终选择哪一条改革路径，从这一年的历程来看，红十字会改革距离公众期待的“去行政化、成为非政府非国家的独立公法人”目标越来越远。