深化重庆行政体制改革的战略构想

摘 要：重庆直辖十年来，取得了行政体制改革的突出成就，积累了丰富的经验。有必要在总结成就和经验基础上，提出深化重庆行政体制改革的战略构想。当前和今后一个时期，重庆行政体制改革的重点领域是：构建统筹城乡发展的行政体制；正确处理政府与市场、企业的关系，更大程度地发挥市场和企业的作用，大力推进市场化进程，为企业创造优质的发展环境；改革社会体制，着力培育公民社会，充分发挥社会组织在经济发展和公共管理中的作用；深化服务政府、责任政府、法治政府、效能政府建设，提高政府的执行力和公信力；建立“执政为民，服务发展”的长效机制。

关键词：重庆；行政体制改革；战略构想

中图分类号：D035，1；D625

文献标识码：A

文章编号：1007-5194(2007)03-0062-05

收稿日期：2007-03-20

作者简介：罗德刚(1948-)，男，中共重庆市委党校公共管理学教研部主任、教授；刘静(1963-)，女，中共重庆市委党校文史教研部讲师。

一、重庆行政体制改革的主要成就和基本经验

改革开放以来，重庆行政体制不断变革。1983年2月，重庆列为国家首批经济体制改革试点市和计划单列市，拥有省级经济管理权限，并辟为外贸口岸。由于国家发展西部战略的需要，由于移民、扶贫、改造老工业基地、生态环境建设、探索大城市带大农村路子的特殊需要，1996年9月，经国务院批准，重庆市代管原四川省管辖的万县市、涪陵市和黔江地区。1997年3月14日，经第八届全国人民代表大会第五次会议审议批准，撤销四川省重庆市，设立重庆直辖市；6月18日，重庆直辖市成立。重庆直辖十年来，在中央领导下，重庆对行政体制进行了大胆改革和创新。

为贯彻中央设立重庆直辖市的战略意图，根据重庆的特殊市情，在发展经济，加强干部队伍建设的同时，不断探索符合特殊市情的公共行政新路子，对行政体制进行了下列十项重大改革：1)调整行政区划；2)转变政府职能；3)改革党政机构；4)改进工作方式和工作作风；5)推行政务公开；6)建立健全应急处置机制；7)推出决策、行政审批、行政执法“三大管理创新”；8)实施“三级联创方案”：市级行政机关执法联动、区县培育六大区域性中心城市、乡镇改革执法监管和强化公共服务；9)组织实施发展环境综合整治行动和服务型政府建设；10)推进事业单位改革。通过行政体制改革，极大地促进了经济社会发展，移民、扶贫、老工业基地改造、生态环境保护、西部大开发等方面均取得显著成就，社会总体效益明显增强。经过十年建设和改革，重庆已站在新的发展起点上。

重庆行政体制改革的主要成就是：1)行政层级少，行政效率高。2)机构和人员精简，行政成本低。3)行政体制改革和政府职能转变适应市场经济的发展[1]。在中国地方行政改革的实践中，重庆行政体制改革是一个成功的典型案例。

重庆行政体制改革的经验，主要是：1)高度重视并不失时机地持续推进行政体制改革。2)下决心精简纵向行政层级，为探索省直管县创造了成功的经验。3)创新行政运行机制，在提高行政效率，营造发展环境方面下功夫。4)调整纵向和横向权力结构，充分发挥各方面积极性。5)制度推进服务型政府建设。6)建立行政问责制，强化对权力的制约和监督[2]。

二、深化重庆行政体制改革的战略构想

深化重庆直辖市行政体制改革，需要研究和解决下列重大战略性问题：

(一)充分认识行政体制改革的战略地位

首先，要提高对改革进程的认识，增强改革的自觉性。我国改革的总体方向是经济体制改革市场化、行政体制改革社会化、政治体制改革民主化。改革开放近30年来，我国微观经济改革的任务基本完成，行政体制成为改革的对象和瓶颈。党的十六届五中全会通过的“十一五”规划的建议指出，要“着力推进行政体制改革”。2006年3月6日，同志指出，要毫不动摇地坚持改革方向，要不失时机地推进改革，要注重提高改革决策的科学性，要注重增强改革措施的协调性。2006年3月14日，同志指出，改革开放以来我们取得了辉煌成就，但一定要头脑清醒；要坚定不移地推进改革开放，要努力克服前进道路上的困难和障碍。2006年6月5日《人民日报》发表评论员文章说，我们要毫不动摇地坚持改革方向，为实现“十一五”规划目标提供强大动力和体制保障。2007年3月5日总理在《政府工作报告》中重申要坚定不移地推进改革开放，在重点领域和关键环节取得新的突破。

其次，要充分认识改革与重庆发展目标的关系，增强改革的主动性。2007年3月8日，同志在参加第十届全国人民代表大会第五次会议重庆代表团的审议时，为重庆发展“定向导航”，他指出，要把重庆加快建成西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心、城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标。重庆的具体发展目标是：2010年，全市GDP6000亿元，基本建成西部地区产业高地、综合交通枢纽和通讯枢纽，城乡统筹发展初见成效。2015年，全市GDP超过1万亿元，基本建成长江上游金融中心、商贸物流中心和科教文卫中心，“1小时经济圈”内实现全面小康。2017年，全市全面实现小康。2020年，经济总量超2万亿元，基本实现三个定位。目标任务令人振奋。但重庆发展也面临严峻挑战：重庆还处于“爬坡上坎，负重前行”的阶段。重庆城乡、区域、经济社会发展还很不平衡，二元结构突出，解决“三农”问题任务繁重，实施大城市带大农村战略的成效还不显著；自主创新能力弱，科技发展水平较低，经济增长方式仍然粗放；土地、矿产等资源约束加剧，生态环境比较脆弱，基础设施“瓶颈”制约尚未根本改变；库区产业空虚问题突出，移民安稳致富任务艰巨；劳动力素质亟待提高，缓解就业压力十分紧迫；深层次体制性矛盾进一步凸现，收入分配中的矛盾较多，处理好社会利益关系的难度加大；全国和周边省区加速发展。实现上述目标，迎接严峻挑战的基本思路是：以科学发展观为统领，以统筹城乡发展为突破口，以解决库区和“三农”问题为重点，以建设“一小时经济圈”为战略平台，以体制机制为动力，在实施西部大开发战略中走在前列，率先在中西部走出一条又好又快的科学发展新路子。重庆直辖十年的实践证明，改革是推进重庆发展的直接动力。同样，完成上述目标、任务和战胜各种挑战，改革也是直接动力。

再次，要增强对政府自身建设和改革任务的认识，增强改革的紧迫感和责任感。深化重庆直辖市行政体制改革是增强直辖意识，打好“直辖牌”的重要体制保障。2006年3月9日，总理参加重庆代表团审议《政府工作报告》时说，重庆政府自身改革要在4个方面有所突破：一是切实推进政企分开，减少规范行政许可，让企业成为市场主体，充分发挥市场配置资源的基础性作用。二是切实创新管理方式和内容。政府工作应体现经济调节、市场监管、社会管理、公共服务4项职能。政府的职能是创造公平竞争的环境，提供良好的服务，学会用经济法律的办法来调节经济，以保证经济的稳定和发展。要加强社会管理和公共服务，把应该管的管好。三是切实提高依法行政的能力。按法定权限行使权力，履行职责，要接受约束，要接受民主监督、行政监督和舆论监督。四是切实推进政务公开。健全问责制，提高政府执行力和公信力，加强政风建设和廉政建设，加强公务员队伍建设。温总理还指出，各项改革关键起带动作用的还是政府自身的改革，以政府的改革来带动企业改革、农村改革和其他各项事业的改革。温总理的讲话为重庆的行政体制改革指明了方向。

(二)确立深化重庆行政体制改革的总体思路和重点领域

根据中央设立重庆直辖市的要求和重庆直辖十年行政体制改革的实践经验，深化重庆行政体制改革的总体思路应该是：坚持科学发展观，在抓经济建设，完成“四件大事”，实施西部大开发，探索大城市带大农村路子，建设长江上游经济中心的同时，继续坚持经济建设与改革、稳定并重的方针。坚定不移地走改革开放之路，全面推进经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革和社会管理体制改革，解放和发展生产力，健全民主与法制，实现社会公平正义，构建和谐社会。在当前和今后一个时期，在巩固已有改革成果的基础上，要着力推进行政体制改革，争取在2015年左右建立起以市场为导向的为社会和公众提供规范高效的管理和服务的行政体制。各级党委、人大、政府、政协要高度重视改革，认真总结经验，适时推进改革进程。

根据重庆的特殊市情，当前重庆行政体制改革的重点领域应该是：1)构建统筹城乡发展的行政体制；2)正确处理政府与市场、企业的关系，更大程度地发挥市场和企业的作用，大力推进市场化进程，为企业创造优质的发展环境；3)改革社会体制，着力培育公民社会，充分发挥社会组织在经济发展和公共管理中的作用；4)深化服务政府、责任政府、法治政府、效能政府建设，提高政府的执行力和公信力；5)建立“执政为民，服务发展”的长效机制。

(三)构建统筹城乡发展的行政体制

构建统筹城乡发展的行政体制的主要内容是：继续下放权力；切实转变政府职能；深化党政机构改革，适当调整行政区划。构建统筹城乡发展的行政体制是近期重庆行政体制创新的着力点。

1.继续下放权力，实行强区县战略。首先，要进一步明晰市、区县、乡镇政府各自的职能重点和权责。市级部门重在组织协调、制定政策、作好规划、搞好城乡统筹和区域调控。区县和乡镇政府重在社会管理和公共服务。其次，要进一步简政放权，调动市、区县和乡镇各层级的积极性。要继续把管理和服务重心下沉到区县和乡镇。在下放91项权力，着力培育万州、涪陵、黔江、江津、合川、永川等区域性中心城市，发挥其辐射和带动作用的同时，要继续把管理和服务权限更多地下放给区县，形成“强区县”格局。其三，要进一步推进区县行政体制改革，强化区县的统筹能力和治理能力，理顺县乡关系，建立乡财县管体制。其四，乡镇政府要全面实施《重庆市人民政府关于改革乡镇执法监管强化公共服务试点工作的决定》，切实转变职能，推进农村义务教育、乡镇机构改革，搞好执法监管，为农民、农村自治组织、各类社会经济组织、中介机构提供优质的公共服务，为农民提供较多较好的社会保障和就业机会。

2.切实转变政府职能，更加注重社会管理和公共服务。政府职能是政府的职责和功能。政府职能是由法律规定的，归根结底是由经济社会发展状况决定的。政府职能是动态变化的。市场经济条件下，地方政府的一般职能是管理，核心职能是服务。政府服务的核心内涵是：为企业提供发展环境和平等竞争的条件，为社会提供安全和公共产品，为劳动者提供就业机会和社会保障，同时为社会主义新农村建设服务。切实转变政府职能是重庆经济社会发展的必然要求。

要正确履行政府职能。党的十六大报告将市场经济条件下我国政府的职能界定为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。在正确履行经济调节、市场监管职能的同时，要更加注重社会管理和公共服务职能。各级政府要以建立公共财政体制为核心，以发展社会事业和解决民生问题为重点，着力解决就业、就学、就医、社会保障、社会治安、安全生产、环境保护等人民群众最关心的利益问题，优化公共资源配置，加强公共设施建设，完善社会管理制度，提高社会管理水平，为全市人民提供更多更好的公共服务。政府要积极创造职能转变的经济社会条件，当市场、社会条件基本成熟时，下决心把属于市场、企业和社会的职能转移出去。要更加注重农民、农业和农村问题，更加注重农村交通、水利等基础设施建设，更加注重农村教科文卫体等社会事业发展。要通过行政手段、共同治理、委托、等灵活多样的方式为农民提供更多的公共产品。继续实行权力下放，不仅要向区县放权，而且政府要向农民、农村、农业、农村自治组织和服务组织放权，对他们实行更加宽松的政策。

3.深化党政机构改革，适当调整行政区划。精简合并职能交叉重复的部门，实行大部制，推进机构和编制法定化。在减少区县党委副书记的基础上，深化解决区县党委、政府职能机构重叠问题。继续优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。随着经济的发展和城镇化工业化的加速，逐渐将“1小时经济圈”内的所有县改区。适当合并较小的区县，将行政单元减少到38个左右。乡镇要遵循“政府转型-管理派出-乡镇自治”的道路逐步推进改革。近期主要是政府转型、干部转型，有条件的区县可探索建立乡公所或实行乡镇自治。在条件成熟以后，撤销乡镇行政层级，探索区县直管村的体制。

(四)正确处理政府与市场、企业的关系，更大程度地发挥市场和企业的作用，大力推进市场化进程，为企业创造优质的发展环境

市场化程度低，是制约重庆发展的重大体制。政府与市场关系需要进一步理顺，市场在资源配置中的基础性作用需要进一步发挥。

1.政府财政资金应逐步从一般经营性、竞争性领域退出。应进一步规范政府投资行为，改变政府的投资方向。财政资金主要投向市场、社会不愿投资的公共领域。要进一步培育、发展和规范市场，继续发展土地、技术和劳动力等要素市场。加强现代市场体系建设，进一步打破行政性垄断和地区封锁，加强区域经济合作。

2.深化垄断行业改革，放宽市场准入，实现投资主体和产权多元化。进一步整顿和规范市场秩序，坚决打击制假售假、商业欺诈、偷逃骗税和侵犯知识产权行为。非核心公共物品的提供应大量引入市场机制。鼓励和支持非公有制经济参与国有企业改革，进入金融服务、公用事业、基础设施、国防科技工业建设等领域。允许非公有资本参与电力、邮政、电信、铁路、民航、石油、矿产资源等行业资产重组，鼓励投资于教育、文体、医卫等领域。

3.继续推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开。凡是应该由企业自主行使的生产经营和投资决策权，都要由企业自行决定、自行负责，各级政府及其部门不得包办企业投资决策和干预企业正常的生产经营活动。加快国有大型企业股份制改革，完善公司治理结构。政府制定和执行政策，搞好基础设施建设，为企业创造公平竞争、合作共赢的发展环境。以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，加快建设社会信用体系，健全失信惩戒制度。

(五)改革社会体制，着力培育公民社会，充分发挥社会组织在经济发展和公共管理中的作用

着力培育公民社会，对于贯彻落实科学发展观，加快社会体制改革，促进经济社会协调发展，化解社会矛盾，提高社会自治能力，发挥社会组织在经济发展和公共管理中的作用，建立规范、高效的直辖市行政体制，具有十分重要的作用。

1.大力发展和规范各类社会组织，提高社会自治能力。要大力发展和规范非政府公共组织，这是打破政府独家提供服务的垄断地位，实现公共服务主体多元化的社会基础。要大力发展和规范社会中介组织，特别是行业协会、商会，社会行为性中介组织，为市场主体提供服务的中介组织，充分发挥它们在经济发展、对外贸易、社会管理和公共服务中的作用。要大力发展和规范社会团体和民办非企业单位，发挥各种学会、协会、研究会、俱乐部和民办学校、民办医疗机构等组织在提供社会公共服务方面的作用。要实现政事分开，各级政府要采取措施强令政府部门把属于事业单位的技术性职能转移给事业单位；同时改变政府对事业单位的管理方式，让有条件的事业单位走向社会，进入市场，通过引入市场竞争机制提供优质的公共产品和服务。要提高社会自治能力，加强农村村民自治和城市社区建设，完善基层群众性自治组织，增强城乡社区自我管理、自我服务的功能，不断提高重庆公民社会的自治水平。

2.探索政府与社会共同治理的新模式。重庆市开县麻柳乡“八步工作法”是对传统管理方式的变革，是对正在兴起的治理理论的积极运用。开县麻柳乡的实践表明：治理主体不能再是完全通过行政控制的手段来解决社会问题，而要更多地通过服务来营造发展环境；治理主体之间不再单纯是权力支配过程，而更多的是普遍合作的行为模式。“八步工作法”的实质是“问计于民，还权于民，造福于民”。它把“群众想办的”和“政府想办的”结合在一起，并且建立起“该办什么、怎么来办，由群众说了算”的民主管理机制，群众直接参与兴办公益事业和发展经济等重大事项的民意调查、项目决策、资金管理、清算公示的全过程，即“决策前的论证制、决策中的票决制、决策后的监督制”。“八步工作法”处处体现出共同治理的精神，体现了治理理论的基本特征：政府并不是国家唯一的权力中心；强调国家与社会的合作；强调管理对象的参与；在履行社会职能的手段和方法方面，政府有责任采取灵活多样的措施以提高效率。从管制行政到共同治理，首先需要树立公共管理理念。重庆要实现由管制行政到公共行政和公共管理的理念更新，才能真正实现共同治理。其次需要政府机构和第三部门继续探索多种多样的共同治理方式，不断总结经验，形成共同治理新模式。这既有利政府管理和服务水平的提高，也有利于公民社会的培育和发展。

3.建立政府和其他公共部门为社会服务的新体制。重庆市大足县雍溪镇政府可贵之处在于率先探索政府为社会服务的新体制，体现了政府为社会提供公共服务的精神。但是，就整个重庆来说，建立健全政府为社会提供公共服务的体制，还需要下大力气。重庆市政府应用行政手段和激励机制推进市级部门和区县乡政府建立健全公共服务体制，推进公共部门广泛实行社会服务承诺制，提高公共服务质量和水平。但只是政府的改革和建设是不够的。重庆的非政府公共部门庞大，改革力度小，服务质量差，特别需要深化改革和实行社会服务承诺制来改变现状。

(六)深化服务政府、责任政府、法治政府、效能政府建设，提

高政府的执行力和公信力

1.以服务型政府建设统领各项改革。以服务型政府建设统领各项改革，是重庆行政体制创新的长期任务。以服务型政府建设统领各项改革，可以提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。用服务型政府的价值目标统领各项改革，各项改革才会相互配套，才不会迷失方向。要以服务型政府建设统领统筹城乡发展的行政体制、行政区划调整、政府职能转变、党政机构改革、政务公开、电子政务建设、行政审批制度改革、政府应急机制建设、法治政府建设、责任政府建设、效能政府建设、机关作风建设、公务员队伍建设和政府效能评价。让各单项改革都指向“公共服务”这一总的价值目标，指向提高公共服务质量和水平这一总的政府目标。

2.加强研究、宣传和教育引导，在全社会确立正确的服务型政府理念。一方面，改变公务员“官本位”的落后意识，确立“以人为本”和“人民公仆”的思想。要搞好“执政为民，服务发展”的学习整改活动，建立学习整改活动的长效机制。要按照市委的要求，大力强化以人为本的观念，着力解决公仆意识、服务意识淡薄的问题。另一方面，通过宣传和教育，引导民众克服依赖心理，发扬“自强不息、开拓开放”的人文精神，让民众和社会自立、自治，利用市场和社会力量提供更多的公共产品和公共服务，为建立“有限”政府奠定坚实的基础。

3.深化责任政府建设，加强对权力的制约与监督。重庆在行政问责制建设方面起步早，效果好，在全国有一定影响。应以此为契机，深化责任政府建设。要明确责权，权责法定。包括按照党委总揽全局、党政职能分开、充分发挥四大班子作用的原则，明确党委、政府、人大、政协各自的职责；按照精简、统一、效能的原则，明确行政机关各部门职责；按照专职专责原则，明确行政人员个人职责。强化内部监督和外部监督，逐步健全同体问责制度和异体问责制度。特别要建立人大对政府的问责制度和上级党委对下级党委的问责制度。法德兼治，建设诚信政府。政府要加强行政伦理建设，实行诚信政务，强化法治基础上的道德约束。

4.深化法治政府建设，提高政府的依法行政能力。要从实际出发，突出重点，科学合理安排立法项目；总结经验，把握规律，确保法律规范的科学性。人大、政府立法要体现行政体制改革和行政机制创新这一主题。改进工作方法和机制，进一步提高社会公众对立法的参与程度。改革行政执法体制，提高行政执法效能。建立健全行政执法主体资格制度。在试点基础上，整体推进综合行政执法，逐步实现同一级政府行政执法权相对集中。减少行政执法层次，适当下移执法重心。完善行政执法机关的内部监督制约机制，落实行政执法责任制。强化行政程序建设，规范行政执法行为。积极探索政府预防和解决社会矛盾的新路子，充分发挥人民调解在解决社会矛盾中的作用，切实解决人民群众通过举报反映的问题。采取多种强有力手段，不断提高行政人员依法行政的素质和能力。

5.开展效能政府建设，提高政府的整体效能。自2004年起，重庆贯彻科学发展观，在干部考核方面有了很大改进。应以此为起点，及时开展效能政府建设。要加强研究，用科学发展观和正确的政绩观指导效能政府建设。不仅要发挥行政首长的职能作用，更要发挥广大公务员的积极性、主动性和创造性。政府管理与服务不仅要注重效率，更要注重效益、效果和质量。要十分重视提高党政机关的规范化有序化程度。把握正确的价值取向，建立一套体现科学发展和以人为本的效能评估指标体系。建立健全开放的以服务对象为主体的政府效能评估考核体系。制定相关法律法规，建立政府效能评估制度。

(七)建立“执政为民，服务发展”的长效机制

重庆在2006年开展的“执政为民，服务发展”的学习整改活动，使党政机关作风有了很大转变，发展环境进一步改善。为巩固这一成果，进一步转变机关作风，创造更加优良的发展环境，有必要建立“执政为民，服务发展”的长效机制。

1.继续深化行政审批制度改革。重庆行政审批制度改革取得了很大进展，但还不适应社会主义市场经济的发展。要以制度创新为重点深化行政审批制度改革。随着社会主义市场经济的深入发展，重庆还需要进一步减少审批事项，对市场能够调节的领域，实行备案制、登记制，放低市场准入门槛。要进一步减少行政事业性收费项目，在财政实力允许的条件下，逐年取消诸如工本费、手续费、服务费之类的收费，切实为人民群众和市场主体提供方便、快捷的服务。加大行政审批中心建设力度，扩大行政审批中心职能范围，切实发挥行政审批中心规范审批行为的作用，不断提高行政审批中心的审批效率。进一步完善行政审批的方式，简化行政审批程序，规范行政审批行为，强化行政审批监督。

2.继续推进公共决策的民主化科学化规范化。主要是完善决策体制机制，扩大民主参与。要明确界定各级党组织、政府、人大、政协的决策权限，完善决策、执行、监督、咨询的组织体系。严格遵守决策程序和民主程序，广泛实行决策的听证会制、论证制、专家咨询制和责任追究制。在党委、人大、政协等委员会组织实行集体决策。在行政机关，行政首长在重大决策之前，必须发扬民主，充分听取人民群众、人大、政协的意见，充分听取班子成员的意见。

3.继续加强党政机关作风建设。要以反对形式主义、、衙门作风为重点，加强党政机关作风建设。严格执行少开会、少发文、少应酬、讲真话、多调研、高效率、服好务、规范例会的“八条规定”。大力弘扬求真务实精神，大兴求真务实、调查研究之风。强化服务意识，提高服务质量，为人民群众提供微笑服务、多样化服务。抓好艰苦奋斗和勤俭节约教育，厉行节约，反对铺张浪费，严格执行廉政规定。充分发扬“自强不息、开拓开放”的重庆人文精神，以全心全意为人民服务、自强不息、开拓开放的精神状态支撑党政机关高效运转。

4.继续加强公务员队伍建设。首先，大力加强公务员制度建设。加快立法，强化执法，提高公务员管理的法治化水平。在公务员制度建设中，大力强化竞争淘汰机制，大力强化处级以上领导干部的轮岗和地区交流机制。其次，大力加强公务员素质与能力建设。扩大培训规模，确保全员轮训，推进教学改革，提高培训质量，整合培训资源，加强基础建设。坚持培训与使用相结合，健全培训激励约束机制。加强公务员行政伦理、职业道德和行为规范建设，强化公仆意识，规范行政行为，热情、规范、高效地开展行政工作。进一步开展争做人民满意的公务员活动，每年在全市公开表彰一批先进典范，使这一工作制度化。

参考文献：

[1]罗德刚.论重庆行政体制与重庆经济社会发展[J].探索，2005，(3)：74-75.

[2]罗德刚.创新行政体制机制，建设长江上游经济中心[J].中国行政管理，2007，(3)：66.