浅析新型农村合作医疗制度

摘要:新型农村合作医疗制度是当前中国农村最主要的医疗保障形式。在仔细了解中国农村合作医疗的进程基础上,分析现在实施过程中遇到的困境,并针对这些问题 ,提出政策建议。最后通过对北京市农村医疗的大体分析,进一步明确新型农村合作医疗制度的运行情况。

关键词:新型农村合作医疗制度;理论支撑;政府责任

中图分类号:C913.4

文献标志码:A

文章编号:1673-291X(2009)21-0037-02

一、新型农村合作医疗特点

新型农村合作医疗制度是当前中国农村最主要的医疗保障形式,其政策设计要求政府为农村提供基本医疗卫生服务,为农民提供公平的医疗保障。

作为政府主导的社会保障品,新型农村合作医疗具有如下特点。(1)组织主体以政府为主,但遵循农民自愿参加的原则。同时在个人、集体、政府的筹资标准以及筹资方法上有明确的规定,制定了各级政府补助资金的拨付程序,保证了政府补助资金的落实到位,使农村合作医疗制度获得财政保障。(2)资金来源主要来自国家、集体和个人三方面。在农村,自营农民没有雇主,则通常都由政府充当“雇主”的角色,财政补贴医疗保险费的绝大部分。(3)发生的医疗费用,由地方政府和本人共同负担。小额费用中,主要由农民自己负担,大额费用中,主要由政府负担,这种分化突出了以大病统筹为主,以避免农民因患大病而导致贫困问题,提高了农民抵御大病经济风险的能力。

二、有待解决的问题

1.农民工的参合问题。农民工是伴随着中国的城市化进程而产生的,是当今社会的一个很特殊的群体。由于没有城镇正式户口,他们没有资格参加城市医疗保险,而新型农村合作医疗又要求他们返回原籍看病,或者在务工城市自费看病,因此导致他们的医疗保险处于一个真空地带。目前,农民工总数约为2亿人,但当前中国并没有关于农民工医疗保障制度的统一规定,如果不能够以恰当的方式解决这个庞大群体的疾病医疗风险问题,有可能导致严重的后果。

2.各级政府态度不一致。由于在筹资机制上,地方财政须出1/3的合作医疗基金,所以现在最大的难点是中央政府和基层政府的态度不一致。因为1/3的合作医疗基金对于地方政府来说是很大的一笔开支。特别在一些经济不发达的地区,这更是一项很沉重的负担。这会严重损害地方和基层的干部推行新型农村合作医疗的积极性,从而也影响了这项制度的推行效果。所以如果各级政府的统一共识,没有强大而稳定的资金来源,新型农村合作医疗的推行只能是一句空话。

3.事后交易费用过高。事后交易费用主要包括农民为了报销医疗费所花费的成本和时间,虽然只有这两项,但现实运作中,这种成本很高。目前合作医疗的报销手续是相当烦琐的,报销程序如下:第一步,农民要带上身份证、合作医疗证、实施年度内定点医疗机构的合法有效票据、住院费用结算清单、病历复印件、诊断证明、转院证明等,到所在地的乡镇合作医疗办事处申报,办理各项手续(随时或年度末一次性),填写住院费用报销申请表;第二步,经办人员将对申请表及所附票据进行审核,无误后在十个工作日内提交市合作医疗管理中心审批,审批后五个工作日内将补偿金拨付至当地农行营业所;第三步,由乡镇办事处在三个工作日内通知申报人到当地营业所领取补偿金。可想而知,如此烦杂的手续为农民平添了另一种负担。

4.定点医院形成垄断地位。缺乏竞争,定点医院逐渐形成垄断地位,导致医疗费用不断攀升,医疗服务质量不断下降。新型农村合作医疗试点一般都有相应的定点医院,农民只有在定点医院就医并取得正式的票据才能报销,这无疑就形成了定点医院的垄断地位。而医患双方之间严重的信息不对称以及医疗服务极强的专业性,使患者完全处于劣势,在缺乏监管的情况下,败德行为无法避免。

三、新型农村合作医疗的建议

针对以上这些问题,新型农村合作医疗应当从以下几方面进行改进。

1.打破地域性,解决农民工问题。这种努力需要全方面的支持,包括:将农村流动人口纳入新型农村合作医疗,实现全省或全国联网并进行网上公开,在本省劳务输入的集中地设立“新型农村合作医疗外建定点医疗机构”等。这样做不仅可以解决农民工这个大的群体社会医疗保障问题,还能进一步通过他们带动农村合作医疗的参与度,这是帮助政府减轻宣传成本的极好办法。

2.引入竞争机制,打破医疗垄断。合理引入竞争机制有利于合作医疗机构提供价格合理、质量可靠的医疗服务。一方面,在新型农村合作医疗机构内部形成竞争局面,即合理配置新型农村合作医疗机构,打破合作医疗机构之间的地域限制,保证农民可以在任何合作医疗定点机构就医,实现合作医疗机构内部的竞争与优化;另一方面,在新型农村合作医疗外部形成竞争压力,即建立和培育非合作医疗机构,比如发展私人医疗机构和药品零售企业,使之能够提供部分医疗服务,打破合作医疗机构提供医药服务的垄断性。

3.专款专用,加强管理。新型的农村合作医疗应对合作医疗基金实行专户管理和专款专用,从根本上杜绝对合作医疗基金的挤占或挪用的现象。同时,基层政府应根据本地实际情况,成立由相关政府部门和参加新型农村合作医疗的农民代表共同组成的新型农村合作医疗监督委员会,负责定期检查、监督合作医疗基金的使用和管理情况。此外,还应加强对合作医疗服务的规制和监管。一是对医疗服务本身进行监管,二是对药品的采购和销售进行监管。通过这些行为帮助农民树立对政府的信心。

四、区域研究――北京市

作为中国的首都,北京市有着举足轻重的地位。许多政策的成型、颁布、实施、推广都在北京最先落实。所以本文将针对这一重要个体,分析北京市新型农村合作医疗的运行情况。

1.运行状况总述。自从2003年落实新型农村合作医疗制度至今,全市13个郊区县、188个乡镇都开展了以大病统筹为主的新型农村合作医疗工作,经过这几年的发展,已取得良好的绩效,参合率逐年上升。2007年北京市市区两级政府共同筹资,增加人均补助80元,使全市筹资水平提升到人均220元,2008年达到320元,并表明2009年达到420元,2010年达到520元。十个远郊区县筹资水平将从现在20多个“档”统一到一个筹资水平。市政府新增补助资金依照区县功能定位实行分类补助。2004―2007年间,乡镇参合率由98.95%上升到100%;农业人口参合率由68.08%上升到88.90%,农民缴费比例由29.39%下降到19.03%,地方财政补助比例由45.44%上升到56.15%。所有这些数据都表明新型农村合作医疗在北京运行良好。

2.问题分析。为了能够实际深入的了解北京市农村合作医疗情况,将北京市2004―2007年的农村卫生基本数据进行总结,可以发现2004―2007年间,执业医师数量由295千人降到167千人,乡村医生由3 708千人降到3 481千人,卫生员由142千人降到131千人。通过这些数据,我们可以发现和引申出如下问题。

首先,农村卫生情况的硬性指标鲜有增加。从2004―2007年,这些可以衡量实际医疗水平的硬性指标,如医生、护士、医院数量,都保持在一个稳定的水平上,没有像人们预期的那样有所增加。其次,农村合作医疗等级差别大。这种差别体现在两方面,一方面,农村卫生室、乡镇卫生院、县级医院的服务水平与城市医院还有较大差异;另一方面,更为严重,就是农村合作医疗内部差异大。如:富裕的郊区门头沟区采取“减、免、提、补”四措施惠及参合农民,即对到本镇卫生院就诊的参合农民将减半收取B超、心电图等五项医疗检查费用;通州区台湖镇实行农村合作医疗二次报销,按照区合作医疗的报销金额,镇政府再给予50%的二次报销。但经济较为落后的密云县,房山区却没有相关的规定。

3.相关建议。无论是发展中国家还是发达国家,政府在农村社会保障上所担当的责任都是最重要的,针对北京的这种情况,最大的建议就是政府必须重视财政支持。具体做法上,我们可以从短期努力和长期努力两个方面入手。

短期内,设立北京市的相关集权机构,切实的将筹资额投入到农村基本医疗体系硬件设施的发展。建立集权机构一方面可以用来为农村合作医疗提供一条龙服务,降低事后交易成本,更重要的是可以全方位监管农村合作医疗的运行,针对指定医院,专有资金,药品服务的提供进行监管。另一方面可以专门针对提高卫生资源配置、卫生服务机构建设、农村医疗水平发展等做出购置设备,配备医疗人员等行动。

长期内,政府首先应尽快制定相关法律法规,通过法律的形式将农村合作医疗提到一定高度,明确利益相关集团的权利义务。这样可以进一步促进农民的参与积极性,进而为全国范围内推广起到带头表率作用。其次,对于贫困农村或农村贫困人口的卫生服务,财政的最主要筹资主体的地位应当不变。现在之所以北京市的农村合作医疗参合率达到一个近似于瓶颈发展的状态,主要是因为贫困人口的问题。针对这一特殊群体,他们在缴费型的社会保险中本身就处于劣势,经济来源极少是他们根本无法参与到普遍的保障制度中,政府必须采取积极的救助措施维持其基本的生存水平。 如政府可以为其所在的行政村进行建议,一旦该村参合率达到94%,则政府将免费为该村提供40个新型农村合作医疗名额,在达到参合率的情况下,该村就可以把这些免费名额下发给村中的贫困人口,这样做不仅能进一步提高参合率,还能让这些特殊群体通过接受政府的援助得到医疗保障。

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