专项转移支付资金零散问题探讨及对策研究

摘 要：分税制改革以来，中央以及省级财政加强对基层政府的补助力度，并将补助重点放在民生事业上。但是，由于各级政府职能划分的不清晰，导致了云南省专项资金在使用过程中出现一系列的管理问题，例如资金零星分散、专款挪用等问题。通过实地调查研究专项转移支付资金存在的问题，并提出改革、规范与完善专项转移支付资金管理的对策，具有非常重要的现实意义。

关键词：专项转移支付资金；切块到县；西部某县

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）13-0007-02

一、中国专项转移支付资金构成

专项转移支付资金是上级政府下拨给下级政府的具有特定用途的财力性资金，很大程度上体现着上级政府的宏观调控政策精神。就中国现行的转移支付体系，专项转移支付主要形式有:（1）专项拨款（Earmark），是中央政府根据地方实际情况按项目确定的补助形式，通常具有特定用途，如支援农业支出、基本建设支出、支援不发达地区支出、重大自然灾害救济支出等。（2）结算补助（或上解），是每个财政年度终了，上下级政府之间就某些事项的结算补助或上解、双向财力转移，如中央和地方企事业单位之间上解下划结算、拖欠世界银行贷款扣款结算上解、中央收入混入地方国库专项上解等。（3）民族优惠政策转移支付，民族地区，主要分布在中国的西部边远地带，自然条件较为艰苦，财政支出成本较高，经济基础薄弱，人均财政收入水平低，一般都是体制补助地区，财力对财政收入的增长弹性较差。

二、西部某县专项转移支付资金使用的现状分析

1.总体情况分析。1994年以来，云南某县的专项转移支付资金规模一直呈现上升趋势，专项转移资金从1994年的1 082万元增加到2009年的13 495万元，同时，增长速度也不断提高，尤其是2007―2009年之间，年均增长率高达26%（如图1所示）。

2.专项补助项目点多面广。专项资金的零星分散，尤其是小规模项目的大量存在，会加大上级政府对项目的管理难度，增加项目的管理监督成本，降低项目资金的使用效率。上级划拨专项资金分成0万元~5万元、5万元~10万元、10万元~20万元、20万元~50万元、50万元~100万元以及100万元以上六个资金段。

2007―2009年间，云南某县的专项补助项目在个数数上以0万元~20万元为主，此资金段项目个数占总项目个数的73%，但是，0万元~20万元资金段的项目总补助金额占全部项目总补助金额的20%。以5万元以下的专项转移资金为例，5万元以下的项目个数占项目总数的40%以上，但是资金总额只占资金总数的3%~5%。同时，100万元以上的项目所占上级专项转移支付总额比例虽然能达到45%左右，但是，云南某县近三年的100万元以上的项目个数却占项目总数不到5%的比例。

3.专项资金在部门间分散分布。专项资金的管理单位多，容易导致项目资金的重复申请和交叉使用，从而影响资金的管理与运用缺乏效率。农业生产项目一般涉及到农业、林业和水利三个部门，虽然农业生产项目相对工业生产项目具有成本低、技术含量不高的特点，但是，如果同一个农业生产项目资金分散度过高就会影响生产的顺利进行。2007―2009年期间，云南某县农林水项目资金的分布就表现出一定分散性（如表1所示），依旧以5万元的项目为例，2007―2009年该县5万元以内的项目其平均补助额仅为2.6万元~3万元之间，并且这些资金还分布于农林水三个部门，每个部门平均能享受到的项目资金补助额仅为0.9万元~1万元，如果部门之间存在事权不清晰或者信息不对称的情况，那么资金还会出现倾斜于某一个部门的情况。

三、关于专项资金分散现状解决方法的建议

项目资金的分散，尤其是小规模项目资金的大量存在并逐年增加。一方面，加大上级政府对项目资金管理监督成本，降低项目资金的使用效益，尤其是大型项目数目甚少，不利于当地政府进行地区基础设施和民生工程的建设；另一方面，专项资金分散容易导致项目重复建设、资金交叉使用情况，资金的规模效应难以实现。为此，需要在明确政府间支出责任的基础上，进一步整合专项转移支付资金。

1.明确政府间支出责任，厘清财政资金属性。根据财力与事权相匹配的基本原则以及专项资金的属性特征，界定财政专项资金和财力性补助的范围，通过严格的专项资金设立条件，从源头上避免专项资金设立的混乱，为建立符合专项资金管理特征的制度建设奠定基础。

2.界定专项资金的范围，部分纳入财力性补助。在研究确定各级政府事权和支出责任的基础上，重新确定上级政府事权内的支出责任，明确专项资金补助范围，根据目前专项资金设立中明显存在财力性补质的专项资金，以及专项资金支出方向、具体用途等状况，将不符合专项资金性质的纳入财力性补助范围。具体整合办法如下：（1）将按照人均标准计算的省对下专项补助资金，统一纳入均衡性转移支付的资金分配范畴，不再设立为专项资金；并相应地建立有关机制，使中央下达的资金与省级专项资金管理办法有效地衔接，避免工作脱节。（2） 将有明确项目支出方向，没有规定资金具体用途，需要在执行中根据项目申报情况下达的专项资金，统一纳入均衡性转移支付的资金分配范畴，不再设立为专项资金。

3.继续深入推进专款切块到县。按照“专款下放、权力下放、责任下放”的基本原则，适时调整专款切块范围和基数，逐步深入推行专款切块到县，加强对切块资金使用情况的监督检查。采取将一定金额以下的专款划定为零星专款，将其进行整合，以因素法或基数法的方式，确定零星专款补助额度，明确资金使用方向，由各地按照有关规定自主安排用于急需的项目，这样既能发挥资金使用效益，又可减少监管成本。

参考文献：

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