职业培训体系保障条件探讨论文

论文摘要：健全而科学的职业培训体系建立于相应的保障务件之上。改革和完善职业培训体系，需要政府给予重视，并在培训体系建设、筹措资金、政策法规保障、鼓励社会和企业等多方力量参与方面发挥主导作用；国家要建立健全职业培训的立法体系，使其体系建设有法可依；职业培训机构要增强“自我造血”功能。积极与社会力量展开合作。

论文关键词：职业培训体系；保障条件；政府主导；多方参与

全球经济一体化和我国产业结构调整的浪潮冲击着社会就业结构和劳动力市场的每一个角落，也使得职业培训这个培养、更新和提高劳动者素质的伟大事业迎来了亘古未有的发展机遇和挑战。要充分发挥职业培训在造就高素质劳动者方面所具有的不可替代的独特功能，构建并不断完善一个适应我国市场经济要求的终身职业培训体系成为一种必然。然而，一个系统而科学的体系不是凭人们的美好幻想就能建立的，它必须建立在各种相应的保障条件之上。

尽管迄今为止，职业培训体系的概念众说纷纭，尚无定论，但人们在一点上达成了共识，即职业培训体系作为职业教育体系不可或缺的一部分，是指一个国家或地区各种类型、各种层次的职业培训所构成的整体。它建立在普通教育的基础之上，受一定社会的经济和技术的制约，并随着经济技术的变化和普通教育普及程度的提高而不断调整，以适应社会发展和经济建设的需要。

1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》规定我国的职业培训体系包括职业分类与职业技能标准、职业培训、职业技能鉴定和职业资格证书、技能竞赛和技能人才表彰。可见，职业培训体系根植于整个社会的政治、经济和文化土壤中，受社会诸多因素的影响和制约。离开了这些因素的制约以及社会所提供的保障条件，职业培训将面临困境，无以为继，其体系自然无从谈起。

一、职业培训体系确立的保障条件分析

(一)政府在职业培训中的地位和作用——直接的制约条件

政府在职业培训所持的态度及其在职业培训中的地位和作用，直接影响着职业培训的发展及其体系的建立和完善，在很多情况下政府的影响力超出了其他因素的影响力，起主导作用。

从教育和政治的辩证关系看，政治制度直接决定着教育制度，因而有什么形式的政治制度就会有什么形式的教育制度(包括以职业培训体系为核心的职业培训制度)。

以中央集权式教育制度为主的国家，中央政府通过劳动保障、教育、人事等行政管理机构掌管着各级各类各地区的职业培训组织、行政、经费和监督大权，并对全国性的法令、规划和课程的审核等有着很大程度的决定权。毋庸置疑，政府在职业培训中的主导地位是至高无上、坚不可摧的，它直接影响着职业培训体系的构成和确立。即便是以地方分权式教育制度为主的国家，政府对职业培训体系的制约和影响也是巨大的。

这一点在两个典型的分权制国家中可见一斑。如澳大利亚，除了在政府一级设立了教育、培训、就业和青年事务部外，还单独设立了国家职业培训局。这些政府职能部门的主要职责是制定国家职业培训法律法规和政策，并监督检查其贯彻执行情况，从而实现国家政府对职业培训各方面的控制。德国的职业培训制度采取以经济部门为主的管理模式，国家不占主导地位。尽管如此，德国政府始终致力于对职业培训体系的宏观管理和调控，它通过完善的法律制度和必要的研究机构的参与来实现自己对职业培训体系的干预和调控。所以，尽管在“双元制”的职业培训体系中，两个参与培训的主体分属于不同的法律范围和职业领域，即公立的职业学校教育建立在公法标准基础上，私营企业的培训建立在民法性质的培训合同基础上，但是各方培训机构和部门能有条不紊、井然有序地合作发展职业培训，鲜明地体现出了政府在职业培训体系中发挥的重要作用。

(二)完善的法律法舰r一必要的前提条件

以职业培训体系为核心的职业培训制度的建立和完备可以集中反映一个国家教育法制化的程度，相应地，一个完善的法律法规体系能在法律和制度上确立职业培训的地位、作用、体系结构以及发展完善职业培训体系的途径，调整和约束政府、企业和个人在职业培训中的态度和行为，从而影响职业培训体系的建立。

20世纪70年代以来，不少发达国家都意识到法律法规不可替代的强制和约束功能，通过强化法制建设来发挥其在加强职业培训、促进就业中的保障作用。法国早在1971年通过的《继续教育法》中就明确规定了职业教育和培训的地位与作用；英国政府的法律规定，15～18岁的青年不能享受救济，目的是鼓励他们参加青年培训计划；芬兰在1978颁布的《成人教育法》中提出优先发展职业教育和职业培训；美国政府制定了《职业培训合作法》、《人力开发与培训)等法规，并明确规定联邦政府和州政府必须为失业人员各负担50％的培训费用；瑞典的《青年保障法》则规定，求职者不仅免费参加培训，而且可领取国家的培训补贴；联邦德国从20世纪50年代以来，先后颁布了10多项有关职业培训的立法，形成了一整套周密完备的职业培训的法规体系，这些法律条文具体规定了进行职业教育和职业培训的学校的名称、培养目标、专业设置、学制长短、办学条件、经费来源、教师资格、师资建设、管理制度、考试考核方法等，如德国实行职业预备培训制度，规定青少年就业前必须进行免费的职业预备教育和职业培训，接受培训的失业者可以根据《劳动促进法》的规定得到生活补贴和培训费用补贴。因为有了一系列完备的相关法律，西方国家才以法律形式强化并保障了职业培训体系的完善及其顺利运作。可以说，法规体系的健全程度在一定意义上是职业培训体系完备和发展的决定因素。

(三)社会的依托和企业的参与——重要的资源保障

职业培训同劳动就业紧密结合，是劳动工作的重要组成部分，介于教育和经济部门之间，兼具教育和经济功能，因此职业培训体系的构建仅仅依靠以学校为主体的教育部门是无法实现的，还必须有社会的依托和企业及行业的积极参与。在职业培训体系中，无论是职业的分类和职业技能标准的确立，还是职业培训的实施，抑或职业技能的评估鉴定和职业资格证书的发放，都无法在职业学校的教室和书本上完成，只有借助社会的服务平台和企业的资源优势才能真正有效地实现和运转。西方国家的成功经验就是颇有说服力的佐证。

在以德国为代表的西方国家，企业雇主、行会工会组织、社会各界人士连同政府的密切合作构成了职业培训体系的保障机制。在国家、州和市一级设有由政府、企业雇主和工会组织及其他社会各界代表组成的职业咨询委员会，委员会定期召开会议，讨论诸多重大问题，如职业培训的管理体制、法规政策、教学大纲、课程设置、招生人数和毕业生就业水平等，并向各级政府部门提供决策咨询。而在具体的各级各类职业培训机构中，其管理层依然体现出社会和企业参与的特点。一般说来，比较正规的技术院校和技术培训中心的教务管理委员会均由企业界、行会工会、地方管理当局、人才交流中心和职业介绍所及校方组成，委员会主席也由校外人士担任。

此外，经费的投入、职业资格证书和就业准入制度及职业技能鉴定制度的实施都是职业培训体系确立和完善的重要的保障条件。如果国家政府的重视、法律法规的完善和社会企业的参与能真正落到实处，职业培训体系建立所需的资金和相关职业培训制度的实施就不会显得捉襟见肘和举步维艰。

二、创造条件，为我国职业培训体系的建立健全提供保障

随着产业结构调整和劳动力市场变化，我们重新审视和考察整个职业培训体系时，会焦虑地发现体系的内部结构及其运作都难尽人意。虽然原因是多方面的，但其保障条件的欠缺是不容忽视的严峻现实。要改革和完善职业培训体系，使之适应并促进社会经济的发展，当务之急就是创造条件，为职业培训体系的建立健全提供切实保障。

(一)确立政府的主导地位，发挥政府主导作用

我国现有的社会政治制度决定了国家在整个教育制度中的核心地位和支配作用，政府在职业培训体系中的主导地位坚不可摧。然而在社会转型的过程中，我们片面强调职业培训的职业性，一味地渲染和强调市场调节机制的作用，导致政府对职业培训的重视和宣传力度不够，缺乏对培训机构的管理、监控和评价，其主导地位不仅没有得以体现，相反，在计划经济体制下建立起来的政府的绝对权力也被大大弱化。表现为：一方面，造成职业培训体系的各方面、各层次缺乏管理和监控，呈现出极其不稳定的态势，社会、企业参与培训的积极性不高，培训经费无法落实，学员实习和就业困难，职业培训工作步履艰难；另一方面，经济结构的调整和人才的流动又使得职业培训市场方兴未艾，蓬勃发展，而由于缺乏管理，繁荣的背后却是鱼目混珠，市场亟待规范。所以，政府勇敢地承担起“主导”的职责显得尤为迫切。

首先，政府要重视职业培训及其体系的建设，在制定国家发展政策和宏观经济规划时，把发展包括职业培训在内的职业教育作为“科教兴国”战略的重要内容，并加大宣传力度。虽然社会意识和观念不是一朝一夕就能形成的，但政府的提倡、宣传、行政干预和法律保障等能够作为一种外部强化手段来规范人们的行为，影响人们的思想，使人们最终可以形成习惯，加深理解，改变观念，重视职业培训并积极参与进来。目前，从国家到省、市地方各级政府大力表彰和奖励高技能人才的举措大大激发了人们参与职业培训的热情，也预示了职业培训充满希望的光明前景。

其次，政府要通过严格、科学的政策和法规来加强行政干预和法治管理，规范职业培训市场及其体系，科学规划职业培训发展计划，协调各方矛盾，提供并多方筹措资金，建立质量保证体系，对于职业分类、职业技能标准和职业资格证书的发放以及职业培训机构资质的考核严格把关，加强宏观调控、监督管理和指导协调，充分发挥主导作用。

(二)建立健全职业培训的立法体系，使职业培训体系的建设有法可依

一套内容丰富、互相衔接、便于操作的立法体系可以给职业培训体系的建设提供有力的法律保障。由于历史的原因，长期以来我国的教育立法工作非常薄弱，专门涉及职业培训的法律法规更是凤毛麟角。到目前为止，虽然也有包括《职业教育法》在内的一系列法律法规，但如同许多教育法规一样，人们并没有真正将其视为法律，相应的法律意识淡薄甚至缺失，从而导致在实践中执行力度不大，经常出现有法不依、违法不究的现象。同时，我国关于职业培训的立法中，原则性的规范较完备，可操作性的规则要求却相对不足，这也是在实践中执法不严的重要原因。所以，加强职业培训的立法体系建设迫在眉睫。

从我国的现状来看，首先，要尽快建立并完善职业培训的立法体系。其次，要提高法律法规的可操作性，尽量减少法律上的盲区和漏洞。要在法律上确立职业培训和技能人才的地位，明确规定政府、企业、社会团体和个人在职业培训体系中的责任和义务，强制实行劳动准入制度，迫使企业在雇员和人们就业时都必须考虑职业培训问题。目前要抓紧制定国家职业技能标准，统一培训标准和培训考核、监督、评价标准，制订各部门、各单位、各行业和各地区的职业培训细则和实施方案，通过一系列的法规和条例来建立和完善职业培训立法网络体系，使培训落到实处。

(三)鼓励社会和企业积极参与，建立政府、社会、企业和学校多方合作的职业培训网络

实践证明，由于职业培训兼具“教育”和“经济”的双重身份，自然地会承担起“教育培训”和“劳动就业”的双重职责。在我国现有体制下，职业培训体系要健康发展，不能只依靠教育部门或劳动部门，而必须依靠全社会的通力合作，尤其是政府的监督调控和行业企业的积极参与。政府通过积极协调和监控，使得计划、财政、劳动、人事、教育、技术监督等部门和各行业、企业工会组织和社团组织都积极投身于职业培训体系的建设中，形成类似于西方围家已形成制度化的三方或多方社会伙伴协商与合作机制，为确立适应我国市场经济要求的职业培训体系提供合作网络平台。在这个网络中，行业和企业的积极参与是至关重要的。政府应该通过行政干预、法律约束和宣传影响等手段，一方面使企业认识到职业培训直接关系到社会和企业的发展；另一方面要保证企业和职业培训机构能在利益市场上找到共同点，使企业真正能在职业培训中受益。惟其如此，行业和企业才能主动参与，社会多方合作伙伴关系才能建立，职业培训体系的确立和完善才有可能落到实处。

(四)加大投资力度，多方筹措经费，确保职业培训体系的正常运作和健康发展

缺乏资金，职业培训难以为继，体系建设更无暇顾及。事实上，职业培训经费的严重不足是长期以来制约我国职业培训体系完善的一大瓶颈。我们以传统的职业培训体系中的两大骨干力量——中等职业学校和技工学校为例。据统计，2002年政府对中等职业教育的财政预算内投资为197．7亿元，比2001年的187．6亿元仅增加5．4％，远低于全国财政预算内教育拨款20．6％的增长幅度，其中用于职业培训的经费更是微乎其微。至于大量以前由劳动部门管辖的技工学校，随着国家经济体制改革的深化，基本上都从原来的行业和企业中被剥离出来，在地方教育经费原本就十分紧张的情况下，技工学校的财政情况更是每况愈下，甚至到了等米下锅的地步。要从根本上解决问题，可以参考以下思路：

首先，政府依然要利用核心地位，充分发挥主导功能。可借鉴德国等发达国家的经验，采取多种措施：第一，政府可以直接加大投入，增加财政拨款，同时改革和监督教育经费的使用制度，提高其中用于职业培训的比例，尤其要保证有一定的比例用于中职学校、技工学校和就业培训机构的发展。第二，政府应该多渠道、多层次、多方式筹措资金，调动社会力量办学。一方面，政府可以通过制定减免企业税收、表彰奖励高技能人才及其所属企业等鼓励性政策，以及开展福利、义演、捐赠等宣传活动来调动全社会对职业培训的关注，这尤其有助于解决农民工和下岗工人的就业培训。另一方面，政府必须制定严格的政策和法规，加强对企业和社会力量以及培训市场的行政管理和法律监督。在国家的政策法规中，应该明确企业和社会团体在职业培训体系中的地位和责任义务，规定其在发展规划和财政预算中必须保证有一定比例的职业培训经费。也可以向具有一定规模的企业或由若干个小规模企业组成的集团征收相当于其职工工资总额1％左右的培训费，用于企业及其职工的职业培训。还可以改革失业保险金制度，从失业保险金中抽取一定比例用于个人的职业培训。

其次，职业培训机构(尤其是职业学校)要增强自身的“造血功能”，吸引社会力量投资，联合开展培训工作。德国职业培训经费的90％以上由企业承担，在“双元制”的职业培训体系中，企业是名副其实的主体，而我们的情况正好相反，大量的职业学校背负着职业培训的重担，经济拮据。所以，要尽快摆脱这个尴尬局面，职业学校就要放下架子，走出校门，同市场接轨，联合企业和社会各界人士共同办好职业培训，甚至可以打破学校围墙，利用已有的技术人员、设备、场地等对外承接业务，或者创办生产经营实体，为职业培训提供经费和物质保障。

目前许多学校采取的“订单式”培养模式、节假日举办农民工培训班和下岗工人再就业培训班等都是不错的尝试。同时，各职业培训机构应加强自身建设，提高自身素质，用合格的培训质量和较强的综合实力赢得良好的社会声誉，从而保持旺盛的生命活力和鲜明的时代气息。倘若如此，我们的各级各类职业培训学校和机构一定能在职业培训体系中占有不可撼动的一席之地。