内控失灵症侵袭国企

各企业控制制度的建设差距非常大，个别企业构建了适用于自身的内控体系，但很多公司连会计控制制度都还没建立起来

近年来，国企内控失灵案件频频发生可谓触目惊心。审计署6月1日的公告暴露了15家央企的诸多问题。中石油集团2010年度报表少计利润13.10亿元，2007至2010年，所属4家单位未经评估以4.96亿收购的加油站、以3892.3万元租赁的油库闲置未用；中石化集团2010年报表少计利润14.40亿，2008年至2010年有31个建设项目未按规定进行招标，涉及合同金额16.66亿；中国电子科技集团2010年报表少计利润1.4亿，2007至2010年所属5家单位为职工垫资购买限房价限套型普通商品住房或建设住房等，涉及金额3.81亿；2008年，中国电信集团旗下浙江电信实业所属浙江南天邮电通讯技术有限公司在未做实际调研论证的情况下，集体决策出口两艘7.96万吨级散货船，并且在未经上级审批的情况下向银行申请开出保函，截至2011年6月面临4.71亿预收款退款风险；2010年10月，一汽集团新医疗大楼项目在未报国资委备案的情况下即开工建设，项目总投资概算12.23亿元，本次审计发现所属单位涉嫌经济违法案件线索两起；2008至2010年，中煤集团部分固定资产采购未按规定进行招投标，涉及金额25.02亿元……

企业有控则强、失控则弱、无控则乱。国务院国资委主任王勇曾指出，一些央企集团管控能力不足，管理层级过多，管理风险不断累积，内控机制不健全甚至严重缺失，监管不到位。2012年3月，国务院国资委副主任黄丹华要求央企切实加强内控体系建设。

国企内控目前仍处于政府大力推动建立健全会计控制的阶段，财政部制定和颁布实施的一系列内部会计控制规范是中国式全面控制现阶段的现实选择。国资委前一阶段也制定了内控指引，对企业的内控具有非常重要的指导性作用。然而，各企业控制制度的建设差距非常大，个别海外上市单位(如中国铝业)根据“COSO内控整体框架”研究报告的要求，构建了适用于自身的内控体系，但很多公司连会计控制制度都还没建立起来。

内控薄弱四大病根

总的说来，国企内控目前存在四个方面的问题。

对内控认识不足，控制体系不健全，执行不力，缺乏应有的控制力。相当一部分国企管理者对内控认识不足，对内控的建设持冷漠态度，以传统经验代替规范化管理措施和手段，根本没有建立内控制度。有些企业虽有建立，但在内控制度的制定环节，还认为内控就是对企业经营的某个或某几个关键点进行控制。许多企业对内控的理论缺乏认识，对内控制度的内涵还不十分清楚，没有建立起规范化的操作程序，工作透明度不高，使许多内控制度成为一纸空文或形同虚设。

监督机制不健全，内审的作用发挥有限。很多企业监督机制主要依靠内审部门来实现，有些企业的内审部门隶属于财务部门，或与财务部同属一人领导，内审在形式上就缺乏应有的独立性。另外，内审人员的素质参差不齐，相当部分企业的内审工作得不到必要的重视和支持，内审部门力量薄弱，不能适应工作的需要。一部分企业虽设立了审计部门。但由于体制不顺，使企业经营活动的各项内部管理制度监督执行不力。

法人治理结构不完善。受长期计划经济体制的影响，许多国企管理者的管理思想和经营理念还停留在行政领导的角色上，企业的公司制改造仅仅停留在名称的更换和外壳的包装。股权结构过于集中，集团和上市公司间没完全分开，国有股权控制权不明确，导致内部人控制；董事会运作不规范，董事未尽诚信和勤勉义务；监事会未能发挥应有的监督作用：经理层缺乏激励和约束机制。国务院国资委主任王勇今年3月指出，一些央企的治理模式、管控体系不能完全适应发展需要。

管理人员，特别是舍计人员素质有限。管理者的业务能力、价值观念、管理风格等都对内控的成效具有深刻影响。现实中，管理者的自律意识差，不能以身作则，将自己游离于内控系统之外或凌驾于内控系统之上的现象时有发生。如2008年，中国核工业集团所属中核四川环保工程公司总经理擅自决定投资兴建砖瓦厂，后因未能实际经营，所购入403.57万元设备闲置。另外，有些会计人员专业知识水平不高，缺乏应有的辨别能力和分析判断能力，影响内控制度的实施；部分会计人员参与贪污、挪用公款、盗窃资金等。

控人控财堵漏防疏

国资委决定在央企开展为期两年的管理提升活动。这其中完善内控制度无疑很重要。控制包括人、财、物的控制，核心是对人特别是高管人员的控制，对人的行为的控制是整个控制的核心所在，而人的行为受到人的思维方式的影响，因此应当符合中国的文化传统。具体而言，国企完善内控须注重四个方面的内容。

完善提高财务内控制度，强化实施力度。财务内控是企业管理的核心部分。第一，要建立和健全企业的组织机构，对机构、人员进行科学分工和牵制，构建结构合理、程序严密、制约有效的管理运行机制。内控机构至少应该包括：规范的法人治理机构和各层级的风险管理职能部门。规范的法人治理结构是促使内控体系有效运行，保证内控功能发挥的前提和基础，是实行内控的体系环境。各层级的风险管理职能部门应涵盖企业决策和管理者(如董事会、CEO、CFO等)、风险管理职能部门、经营系统、内审、外审等部门。财务内控制度明确规定内控机构必须有专门或指定机构，并将内控最高决策机构设在董事会。第二，要有健全的会计控制体系和内审系统，保证财务数据的真实、准确。帮助管理人员做出正确的判断，及时调整出现的计划偏差，从而保证企业内部始终处于可控状态。第三，建立健全项目部财务管理办法，充分发挥会计的监督职能。第四，建立授权批准体系。

建立健全货币资金内控制度，补充完善企业内控方式。货币资金内控的核心是建立不相容职务分离制度。企业应建立各项主要货币资金收支业务的内控基本程序及控制点，并明确每个控制点由三个以上分设的岗位(经办、审核、审批)互相制约地行使职责权限，每一个控制点必须经以上三个分设岗位独立地行使职责后方可转至下一个控制点。这样，审批权限、额度控制、流程控制及岗位互相牵制等控制点相配合，就形成了较为严密的货币资金内控体系。

巩固风险评估体系，细化风险评估内容。一些大型国企对世界经济的参与程度较高，有些已在国外上市，这导致一些国企面临的风险更加复杂。风险评估制度在设计上可以包括：建立企业的整体发展战略和为实现整体战略而制定的各个层次的具体目标，并使每一个员工了解企业与其相关的目标，当企业的经营活动与预期目标出现了偏差，应当及时汇总报告；设置专门机构对企业经营中出现的异常情况定期进行分析，编制风险评估报告。一些央企加强了境外资产的管理，有效降低了境外投资风险，如中国五矿对境外企业贸易融资实行统一授信，集中管理境外自有资金和中长期融资，严格控制和管理境外企业期货等高风险业务。

结合企业文化，促进内控机制长期有效。过去的国企向股份制、公司制转型后，企业内积累了大量的固有文化和意识形态，这影响了企业对新管理理念的接受和应用。因此企业在建立内控管理体系时要充分考虑文化的影响，并将内控的理念融入员工的价值观中，建立引导和激励机制。

(第—作者系北京科技大学经济管理学院金融工程系主任、教授)