新型城市社区空间管理体系的构建与探索

【摘要】首先从基本概念、构成要素、基本功能等方面深入认知城市社区；其次通过分析总结国内外不同城市社区的管理模式，在分析某市现状存在问题基础上，构建市中心城区新型城市社区空间管理体系；最后辨析了该体系与行政管理体系、居住区规划体系之间的契合关系。

【关键词】城市社区社区空间管理体系

1认知城市社区

1.1社区与城市社区

社区原本是社会学中的概念，源于德文gemeinschaft，由德国社会学家F．腾尼斯(1887)在《礼俗社会与法理社会》(Gemeinshaft ungese Uschaft)-书中提出，英文译作Communityand Society。1930年代社会学家吴文藻先生提出“社区”的概念，后由众多学者在共同讨论中达成共识，将community译成“社区”。

从社区的基本内涵来看，社区是在一定地域范围内，以一定数量的居民的居住生活为中心，具有内在互动关系与文化维系力的社会生活共同体。而城市社区则是由城市基本建筑物、人等要素所限定下的空间关系、社会关系和经济关系。与乡村社区相比，城市社区有较大的开放性，它的内涵也会随着城市经济发展、城市人口变迁和城市科技进步等进一步发展变化。在我国，“城市社区”的概念从上个世纪90年代才兴起，带有很强的行政色彩。目前，城市社区一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。

1.2城市社区的构成要素

城市社区具有强烈的地域性，一个完整意义上的城市社区一般具有5种要素：

①人口：按照一定社会制度和社会关系组织起来的人口；

②地域：按照一定地域界线确定的相对稳定的自然环境和生活居住区域；

③组织：有一套适应社区的管理机构和相应的制度，自发、互助的社会团体；

④心理：具有本地文化特质、情感上可以相互沟通、有认同和归宿感的社会心理；

⑤设施：能维持社区人们生活的物质基础和社会设施。

1.3城市社区的基本功能

随着改革开放的不断深入，现代企业制度明确了企业的生产、经营功能，剥离了它们承担的大量社会服务、社会管理、社会保障功能；行政管理体系的改革，一部分社会管理、社会服务职能也从政府中分化出来。在社会现代化的进程中，这些被剥离或分化出来的社会职能必须落实到社会最基本的载体。因此，城市社区作为基础层面上的社会单元，必须承担多重社会职能，主要包括8个方面功能：①管理服务功能；②经济综合功能；③社会交流功能；④社会服务功能；⑤教育培训功能；⑥文化娱乐功能；⑦医疗保健功能；⑧市政公用事业服务功能。

1.4城市社区与住宅区、居住区

在城市建设与管理中，住宅区、居住区的概念使用频率较高，在概念表述上有一种包涵关系，但并无本质的不同，可以通称为“住区”。对比住区与社区的概念，虽然两者都是以居住为主的地域空间，但是还是有些不同点：

①从地域概念上来讲，社区一般有明确的行政或管理界线，而住区则只有地块界线或物业管理范围线；

②从功能上来讲，住区的功能比较单一，是城市功能区划之一，而社区则比较综合、复杂，强调功能混合；

③从规划上讲，住区更多关注是物质环境，而社区则不但考虑物质环境，还要考虑更多社会、经济、文化等非物质因素。

2国内外城市社区的管理模式

2.1美国――基于社区中心的社区自治管理模式

在美国，社区是真正意义上的生活共同体，它的划分没有具体规定，可大可小。每个社区有个社区中心，通常社区把学校、公园和娱乐场所共同体或者YMCA(Young Men Christian Association)作为社区中心，供社区开展活动、居民交往等。社区中心必须满足一定标准：有足够地方开展活动，布局要合理，足够设施满足不同需要，为不同年龄层次居民提供服务，每1000人社区中心用地10亩，公共娱乐和开放用地不能少于用地的10％，设施必须在小区和社区范围内提供。所以，学校的政府公益性特点和良好的设施并且位于社区中，成为社区中心的最佳选择，一般公立的正常工作时间之外的所有时间作为社区居民的文化、教育、学习、健康、娱乐等场所而对外开放。每个社区中心有一个管理机构。

2.2新加坡――以选区为单位的政府主导社区管理模式

新加坡是一个比较小的岛国，国土面积只有682平方公里，但是其民族、宗教、语言和文化呈现多元化特征，这决定了它社区管理的目标是建设一个团结、和谐的多元社会。新加坡的社区治理是政府主导模式，政府对社区进行直接管理，并在社区设有许多派出机构。这种模式取得了巨大成功，成为了许多多民族国家学习的成功典范。

新加坡根据地域范围划分社区管理层次，在全国层次，人民协会（People’s Association）统一协调管理全国社区工作。在区域层次上，划分为中区、北区、西北、南区、西南区。每个区域建立社区发展理事会负责本社区工作，社区发展理事会管理范围基本是80万户居民。在社区发展理事会下面，以选区为单位设立公民咨询委员会，管理范围大约是1.5-2.5万户居民。选区内还有最基层组织：居民委员会和邻里委员会，管理范围是1500－2500户居民。在新加坡社区中，还有一个特殊组织：民众联络所和民众俱乐部，它是与选区对应的社区服务设施，经费90%来源于政府。基本上，每个民众联络所和民众俱乐部服务1.5万户居民，并由一个专门的管理委员会，其具体职能是组织文化、教育、娱乐、体育以及其它大型民众参与的社会活动来促进民族的和谐，提高社会凝聚力，沟通政府和民众的关系，同时还管理财务。

2.3日本――基于地域中心的混合型城市社区管理模式

日本社区管理是地域中心的管理模式，日本的地域类似我国街道的行政区域，而地域中心则类似我国街道办事处。这种地域中心体制是为了更好满足大城市对居民管理的新需要。地区中心是区政府根据人口密度和管理半径划分的一定区域的行政管理机构，隶属于区政府地域中心部。除了地域中心外，还有一个与之平行的居民参与公共事务管理的群众自治组织，即住区协议会，它由居民自愿参加，建立在原来町片基础上。住区协议会主要任务是对区政府的中长期计划进行讨论，把居民意见反馈给区政府，对区域的共性问题进行讨论提供对策，它是居民参与地域管理的有效途径，是一个非政府自治组织。由此可见，日本大城市是基于地区中心的混合型城市社区管理模式。

2.4上海、杭州、天津――基于社区居委会的党政主导社区管理模式

在我国，城市社区建设时间还比较短，社区管理模式还处在不断深入探索中，上海、天津、杭州等不同城市结合自身特点设计社区管理体系。

上海市把加强社区建设作为上海实施新世纪宏伟战略目标的重要组成部分，把社区建设与改革和完善城市管理体制结合，实行“两级政府，三级管理，四级网络”的管理体制，明确提出街道党工委在社区建设中的领导核心地位，努力构建四大系统，形成具有时代特征和上海特色的社区管理模式。

杭州是我国城市社区建设和管理的先进城市，分为市――区――街道办事处――居民委员会四级，市和区设有社区建设委员会，指导协调社区建设工作并为社区提供有效的服务，街道办事处设有社区建设工作委员会，负责社区建设的督促和落实工作，社区委员会负责社区具体管理和服务工作。它以原有居民区和居委会为基础，按照管辖区域与户数适当、区域相对集中、资源配置合理、功能相对齐全的基本要求，全市五个中心城区划分272个社区，每个社区一般规模1500－2000户，平均1760户。

天津市实行“分类式”城市社区管理模式，以区级行政区域为单位，通过定性和定量分析，把城市社区分为完全物业管理型社区、部分物业管理型社区、非物业管理型社区三类，确定管理主体，明确社区职责，实施分类管理。

总结这几个城市管理模式和实践经验发现，尽管不同城市把社区管理模式不尽相同，社区空间落脚点也不同，上海是落实到街道一级，杭州是落实到居委会一级，但是由于制度背景的影响，它们都在社区管理体系中强调党和政府的领导作用，都把城市社区管理与政府行政管理体系紧密融合在一起，并且随着政府职能转型，又都在从政府主导模式向共同治理模式的演变过程中。

2.5小结

综合比较国内外不同城市社区管理模式，不同国家根据自身的政治、经济、行政等特点采用社区自治模式、政府主导模式和混合模式等不同社区管理模式，同时形成了不同城市社区管理空间体系，社区空间落脚点也不同，美国是落实到社区中心，新加坡是落实到选区，日本是落实到地域中心，而我国则落实到街道或居委会。

3中心城区城市社区空间管理体系

3.1现状及问题

某市从1988开始以社区建设为载体，深入开展文明小区、文明社区创建活动。到2000年，市委、市政府根据国家民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》出台了《关于进一步加强社区建设的意见》，它标志该市社区建设工作全面深入开展。根据文件精神，居委会改称为社区居委会，并开始大力开展“村改居”和“镇改街”工作。截至2006年底，该市中心城区共有街道35个，社区居委会272个。

通过现状调查与分析，这种以社区居委会为核心的社区空间管理体系存在以下问题：

①在规划建设中，规划体系和行政管理体系也没有完全对接，在管理层级、配套标准等也没有完全统一，因此也就带来了社区建设和居住区规划“两张皮”现象。

②对“村改居”和一些原来单位管理的集中居住区，在社区管理体制上还没有完全理顺。

③建设与管理方式还是具有明显的行政化特征。社区活动、治安管理、环境卫生、设施建设等等依赖政府的管理和干预，社区功能没有充分发挥。

④由于住宅零星开发带来社区空间布局不均衡，社区服务设施零散，社区配套设施共享困难。

3.2新型城市社区空间管理体系

在借鉴国内外相关城市社区管理模式和经验基础上，为了适应该市现行行政体系，满足城市管理体制改革和政府职能转变的需要，进一步理顺城市社区管理体制，推进社区居民自治，按照“属地管理、以块为主，条块结合、职责明确、管理有序”的要求，确定市中心城“两级政府，两级社区”的“网格化”城市社区空间层级体系。

“两级政府”即市、区两级政府，以行政管辖区为界限，相应成立城市社区管理机构，负责社区建设的指导、协调、监督管理工作。

“两级社区”即街道社区和基层社区。以一定地域范围和人口规模，对每个区辖范围划分若干个街道社区，对每个街道社区划分若干基层社区。

“网格化”管理缘自计算机网格技术思想，后被国外城市管理者作为一种管理理念引入到城市街区管理中。在这里，“网格化”的含义就是把城市社区空间作为网格对象，以基层社区为基本网格单元，以街道社区为次级管理单元，进行层级化、全覆盖式管理，如下图所示。

网格化城市社区空间体系构建图

4不同管理体系之间的契合关系

4.1与城市行政管理体系之间的契合关系

在该市城市行政管理系统中，政府分市、区两级，街道办事处作为政府的派出机构，而居委会虽然法律上是居民自治组织，协助政府机构处理行政管理事务，办公经费也主要来自于政府的行政拨款，所以，它也是城市行政管理体系的一部分。而理论上，社区是社会生活共同体，目标是实现民主自治，所以，从城市管理角度看，两者应该是同一个管理对象的不同管理主体。因此，两者的契合点就是基本单元的地域空间一致性，即每个基层社区就是一个城市行政管理基本单元，每个街道社区就是街道办事处管辖范围，是城市次级行政管理单元。每个基层社区设置一个社区居委会，每个街道社区设置相应的准政府性质的社区建设管理机构，协助两级政府来开展指导、协调、监督管理工作。

4.2与居住区规划体系之间的契合关系

在城市规划中，《城市居住区规划设计规范》按居住户数或人口规模可分为居住区、小区、组团三级。居住区，泛指不同居住人口规模的居住生活聚居地和特指城市干道或自然分界线所围合，并与居住人口规模（30000--50000人）相对应，配建有一整套较完善的、能满足该区居民物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地。小区，是指被城市道路或自然分界线所围合，并与居住人口规模（10000--15000人）相对应，配建有一套能满足该区居民基本的物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地。组团，指一般被小区道路分隔，并与居住人口规模（1000--3000人）相对应，配建有居民所需的基层公共服务设施的居住生活聚居地。从上述定义可以看出，居住区规划层级体系划分着眼点是人口规模、城市各级道路以及配套设施，这些要素也是社区的基本要素，但落脚点是配套设施。因此，两个体系之间的契合点是各级配套设施完备性。

三个体系之间的契合关系如下图所示：

三个体系契合关系图

【参考文献】

1、 徐一大、吴明伟.从住区规划到社区规划.城市规划汇刊.2002（4）

2、 倪集崇.美国“社区建设”的考察报告.温州论坛.2002（4）

3、 刘君德.上海城市社区的发展与规划研究.城市规划.2002(3)

4、 黄文云.社区变迁：基于城市规划的透视与策略.经济地理.2006(3)

5、 姜劲松、林炳耀．对我国城市社区建设理论、方法和制度的思考．城市规划汇刊．2OO4(3)

注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。