永州涔天河灌溉区耕地后备资源开发利用

摘要：以永州涔天河灌溉区耕地后备资源为研究对象，以2011年湖南省耕地后备资源调查数据为基础，通过实地调研与数据分析相结合的方法，分析了永州涔天河灌溉区耕地后备资源现状及开发利用存在的问题，提出合理开发利用的建议措施。

关键词：土地利用；耕地后备资源；土地开发；永州涔天河灌溉区

中图分类号：F323.211 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2013）03-0564-03

永州涔天河流域水资源与耕地后备资源丰富，但区域经济落后，生产水平低下，大量土地未能得到充分利用。近年来，随着涔天河水库的扩建，耕地后备资源开发条件逐渐成熟，研究区域内的耕地后备资源开发对湖南省耕地总量动态平衡和占补平衡有着极为重要的意义。

1 耕地后备资源现状分析

永州涔天河位于湘江流域上游，境内耕地后备资源开发区所属江华县、江永县、道县、宁远县4县，为丘陵地区。本研究中的耕地后备资源是指待开发类的耕地后备资源，即未利用的草地、滩涂、裸土地及其他可开垦为耕地的土地，其单一图斑面积大于0.15 hm2。

1.1 耕地后备资源类型及数量状况

根据2011年湖南省耕地后备资源调查报告，永州市江永县、江华县、道县、宁远县耕地后备资源地类组成以草地为主。耕地后备资源总面积为22 146.34 hm2，其中草地19 110.52 hm2，占总面积的86.29%；滩涂213.46 hm2，占总面积的0.96%；裸土地338.55 hm2，占总面积的1.53%；其他土地2 483.81 hm2，占总面积的11.22%。

1.2 耕地后备资源空间分布状况

从行政单位分布上来看，耕地后备资源主要分布在道县，共计9 802.66 hm2，占总量的44.26%，而江华县分布相对较小，占总量的12.28%。草地的分布同样符合这一规律。裸土地则集中在宁远县，其面积占到总量的48.14%。滩涂除江华县所占比例低外，其余3县分布均匀。其他土地类主要分布在道县、江永县、江华县，宁远县没有该地类的分布。具体分布见表1。

1.3 耕地后备资源质量状况

在质量等级面积分布状况中，研究区域耕地后备资源总体质量不高。据《湖南省耕地后备资源调查评价技术方案》（2011年），耕地后备资源分为3个质量等级。永州宁远、道县、江永与江华4县绝大部分为二等地和三等地，占到了总量的85.90%，一等地极少，仅占2.12%（表2）。究其原因，主要是近年来随着经济社会的发展，建设项目占用耕地现象逐年增多，加之退耕还林和农业结构调整等政策的实施，耕地减少势头难以遏止[1]，耕地后备资源不断被开发利用，质量较好、交通便捷的地块更是被优先开发利用，剩下的大多为开发条件相对较差的地块。

2 耕地后备资源开发利用面临的问题

自永州涔天河灌溉区耕地后备资源开发以来，对新增耕地面积贡献大，缓解了经济建设用地的紧张，但在开发利用过程中还存在以下问题。

2.1 以优先补充耕地为目标，重数量、轻质量现象普遍

土地后备资源不仅具有宜耕的特性，还有宜园、宜林、生态功能等属性。当前在开发利用时往往强调耕地面积的开垦，对其适宜性评价不够深入，忽视后备资源的其他属[2]，有些不宜开发成耕地的土地也对其进行了开发利用[3]。此外，在新增耕地的过程中重数量轻质量，往往开发的数量相等，质量不对等，导致很难形成一定的生产能力，补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，在耕地占补平衡制度实施中，“占优补劣”现象较为突出。

2.2 水资源丰富，但灌溉水源保障差

研究区的气候属于中亚热带湿润季风气候区，雨量充沛，年降雨量约1 500 mm[4]，区内又有涔天河水库工程，水资源相对较为丰富，但灌溉水源保证率低。研究区域水源条件对于耕地后备资源开发利用有一定程度的限制。永州宁远、道县、江华、江永4县耕地后备资源在200 m范围内水资源有保障，通过必要的工程措施可实现自流灌溉的耕地面积占7.42%；需提水灌溉，工程措施简便，投资较经济的耕地面积占22.75%；而耕地后备资源在200～500 m范围内有灌溉水源，但取水较困难，工程投资成本大的面积却超过了50%，剩下均为面积小于6 670 m2（10亩）的耕地后备资源。

2.3 与林地管理存在矛盾，难以调解

永州涔天河耕地后备资源有相当一部分地类实际上是荒草地或迹地，但土地利用现状图上标示的却是林地。在开发过程中只要涉及这样的“林地”，林业部门将对其进行警告和处罚，项目因得不到林业部门的许可而中止，严重制约了耕地后备资源开发工作的正常开展。研究区土地开发利用与林地管理发生矛盾的现象普遍。

2.4 后续监管乏力，存在抛荒现象

在耕地后备资源开发利用过程中，不少地方仅注重土地开发的前期阶段，即规划设计和具体实施等工作，而后续监管不力，土地利用不科学或管理不完善，造成新的土地撂荒。如补充耕地项目在竣工验收后耕地培肥措施未跟上，导致土壤肥力逐渐下降；有些新造地梯坎保护措施不到位，导致梯坎倒塌、水土严重流失；有些耕地受土壤性状、交通和种植品种的限制，投入大、产出少，农民种植积极性不高；另外，有关部门和乡镇村缺乏后续监管措施，补充耕地失管返荒，这些问题在使耕地面积重新减少的同时，也造成了土地和资金的极大浪费。

3 耕地后备资源开发利用的建议措施

3.1 科学评价，合理规划，适度开发

建立宜耕适宜性评价指标体系是目前衡量后备土地资源合理开发利用的有效途径[5]。不能只注重当前的经济效益，应科学规划，将环境指标、生态安全等概念引入宜耕评价指标体系，并将生态适宜性作为指导控制宜耕适宜性评价的重要条件，重视开垦对生态环境的影响[5]，对耕地后备资源开发进行科学适宜性评价[6]。

科学合理做好耕地后备资源开发的规划和设计。加强专业技术队伍建设，通过水土资源、生态环境基本知识和应用技术培训，提高土地开发整理规划与管理的科学性、先进性和可操作性。各地应因地制宜、合理规划、适度开发，实现开垦后耕地的可持续利用。

3.2 完善耕地占补平衡考核体系，实现量与质的统一

树立耕地数量与质量相统一的思想，拓宽耕地占补平衡思路[7]。对耕地占补平衡的考核不单纯进行数量平衡的考核，更重要的是要注重质量平衡的考核。耕地是质与量的统一体，对耕地占补平衡的考核实质是对耕地生产能力占补平衡的考核，可采取“以质抵量”来实现耕地占补平衡这一目标。同时要严把耕地占补平衡考核和验收关，确保耕地质量不变劣，生产能力不降低。

3.3 建立耕地后备资源开发质量标准体系，提高工作效率

耕地后备资源开发后，缺乏可操作性强的质量验收，是耕地占补平衡工作难以施行的重要原因，要尽快建立耕地后备资源开发质量标准体系，体现在新开发出来的耕地灌溉水源保证程度；田块内的土体构造标准，包括土层厚度、土壤构型、土壤质地、土壤有机质含量等，使其达到理想的宜耕土壤水平；地形标准，包括坡度、海拔等，使新开发耕地过程对生态环境影响小；单位面积耕地的生产能力，主要分为自然生产力与经济生产力两部分。

3.4 发展节水型农业，加强灌溉设施建设

随着近年来节水观念的加强，节水农业越来越被人们所关注，研究区域灌溉水源不能得到保障，应大力发展节水灌溉，实现明渠灌溉与管道灌溉相结合，以满足发展资源节约型农业的要求。同时，加强蓄水池等集雨设施、管道的建设，提高使用效率，使天然降雨更多地用作灌溉水源。

3.5 加强沟通，立法解决涉林问题

根据《森林法》及其相关法规的规定，建设项目占用林地必须办理征占用手续，林业部门也认为应按建设项目的要求办理林地征占用手续，否则属于非法占用林地。但林地开垦为耕地与建设项目占用林地存在很大区别，在具体操作中如何办理征占用林地手续，涉及相关费用又如何处理等问题目前尚无法可依，无规可循，给实际工作带来困难。另外，对于林地的认定，国土资源部门是按照国土资源部《土地分类》（试行）执行，但林业部门统计林地并不认可这个标准，这就使两个部门在林地的认定上存在差异，给耕地后备资源开发造成极大困难。要从根本上解决这些问题，应在法律条款中予以明确。

3.6 落实种植，强化耕地后备资源开发后续管理

对新增耕地要保证种植，避免再次抛荒，并将经营承包权流转至种植承包大户，逐步形成规模产业效应，提高生产力。同时，政府需明确各级领导对耕地后备资源管理切实履行的职责[8]，制订具体措施，加大后续资金投入力度，并将项目区运营情况与领导年度目标考核挂钩，接受上级主管部门检查和社会监督，确保各项管护工作落到实处。

参考文献：

[1] 朱晓芸.低丘缓坡土地资源开发利用评价研究[D].杭州：浙江大学，2005.

[2] 王 三.北碚区坡耕地资源及其开发利用途径的研究[D].重庆：西南农业大学，2001.

[3] 龚 健，刘艳芳，黄中华. 我国土地整理存在的问题及对策[J].国土资源科技管理，2003，20（3）：28-31.

[4] 陈三新.中国耕地质量等级调查与评定（湖南卷）[M].北京：中国大地出版社，2010.

[5] 周春芳.北京市后备土地资源宜耕评价指标体系研究[D].北京：中国农业大学，2004.

[6] 薛 剑.耕地后备资源开发适宜性评价研究——以河北省为例[D].保定：河北农业大学，2006.

[7] 李明秋，张艳艳.耕地占补平衡的理性思考[J].安徽农业科学，2007，35（34）：11181-11182，11185.

[8] 付忠实，闫雪松.辽宁省耕地后备资源利用对策研究[J].辽宁农业职业技术学院学报，2011，13（3）：29-30.