城市最低生活保障制度的现状、问题与对策

【摘要】在我国经济和社会转型时期，城市最低生活保障制度是政府为城镇居民编织的最后一道安全网。本文分析了我国城市最低生活保障制度的起源与现状，将最低生活保障线与贫困线进行比较，探讨城市最低生活保障线存在的问题。最后提出相应的政策建议。

【关键词】最低生活保障制度 “低保线” 贫困线

始于20世纪90年代的国有企业改革，给城市带来了一场失业和下岗的浪潮，就业形势的剧变给整个社会形成了强大的压力。与此同时，刚刚起步的各种社会保障制度改革又是漏洞百出，并且短时间内难以修补完善。在这种情势下，政府的最好选择是抓紧时间，编织一道“最后的安全网”，于是一些地方开始尝试构建“最低生活保障制度”。

一、最低生活保障制度的起源与现状

所谓最低生活保障制度（简称“低保”）是指政府依据维持基本生活水平的消费需求，建立一个最低生活保障标准（简称“低保线”）。每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障标准时，都有权利向政府提出申请，根据调查结果，按法定程序和标准对申请者提供现金和实物救助的一种新型社会救助制度。

1、最低生活保障制度的起源与发展

自从1993年6月1日上海市政府首先宣布建立“最低生活保障制度”以来，在过去的13年中，这项制度大致经历了两大发展阶段，即1993～1999年的创建和推广阶段；1999年至今的提高与完善阶段。

⑴创建和推广阶段。自上海率先建立最低生活保障制度之后，大连、青岛、烟台、福州、厦门和广州等东部沿海城市根据自身的实际情况，先后构建了这项制度。1995年最低生活保障制度得到民政部的认可，并决心在全国组织推广。1997年，国务院发出《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在本世纪末，全国所有的城市和县治所在镇都要建立这项制度。到1999年建国50周年前夕，民政部宣布，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇都已经建立了城市居民最低生活保障制度。同年又出台了《城市居民最低生活保障条例》，这标志着最低生活保障制度已经成为中华人民共和国的一项正式法律制度和长期基本国策。

⑵提高和完善阶段。进入新世纪，最低生活保障制度进入了提高和完善阶段，这主要表现在“低保”经费来源和救助方式改革两方面。在最低生活保障制度初期，“低保”经费几乎完全由地方政府负担。这便构成了一个悖论，越是经济发展落后的地区，地方财政越困难，但面临的“低保”对象却越多。因而，在这样的政策背景下，城市“低保”制度很难发挥其“保弱”功能。2000年，国务院做出重要决策，从2001～2003年，中央财政负担的“低保”经费要连续翻番。从表1中我们看到，中央财政在“低保”经费上的支出由1999年的4亿上升到2004年的105亿，同期保障人数由281万人上升为2201万人。

“低保”救助方式重点走向“配套措施”和“分类救助”。“配套措施”是指为解决低保对象在医疗、子女教育和住房等特殊问题时所采取的配套政策。“分类救助”是指对“低保”家庭中的特殊需要成员，如老人、未成年人、残疾人和重病人采取的特殊政策。2003年，民政部发出《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》；2004年，民政部、建设部等联合颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》；同年，民政部与教育部联合发出《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》。这意味着民政部和其它相关政府部门，正探索和建立以城市“低保”制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗、教育和住房救助相配套的综合性救助体系。

资料来源：《中国民政统计年鉴2004》，中华人民共和国民政部，中国统计出版社。

2、最低生活保障制度的现状与特征

前面的分析我们看到，最低生活保障制度是由地方向全国逐步推进的，同时各地的经济、社会发展水平差异巨大。因而，最低生活保障制度的地方差异也是巨大的，这主要体现在救助标准（“低保线”）和补差标准上。事实上，“低保”对象真正从政府那里得到的救助金，并不是以“低保线”表现出来的现金金额，而是用“低保线”减去家庭人均收入后得到的差额，这就是补差标准。

最低生活保障制度具有以下特征：

（1）作为一种社会救助制度，救助资格的确定以家计调查为基础。由于家计调查需要大量的人力和物力，增加了最低生活保障制度的执行成本。即便这样，还是难以解决“虚报收入”和“隐形就业”问题。为此，有些地方政府采取“视同收入”的办法来计算家庭收入。所谓视同收入，指年龄在18～59岁的下岗、失业人员无论是否获得下岗生活费或失业救济金，都被视为已经获得相当于当地最低工资水平的收入。但是这种处理办法显然容易将有劳动能力，但没有工作机会的困难人群排除在最低生活保障制度之外。

（2）最低生活保障制度面向贫困个人或家庭。对一般家庭，政府依据当地的“低保线”，补足家庭人均收入低于“低保线”的部分，即贫困家庭实际得到的是补差部分。这种制度设计有助于发挥国家、家庭和个人各自的责任。对于残疾或其他特殊个人，则直接按“低保”标准救助。

（3）对“低保”对象的救助主要是以现金和实物为支付形式。保障对象由传统的“三无”人员，到保障所有的低收入家庭或个人，重点是防止城市人口的经济贫困。

（4）“低保”经费来源以国家财政拨款为主。从表1中我们看到，从2003年起，中央财政的拨款比例已超过60％。

（5）各大、中、小城市依据自身的情况确定“低保线”。实践中主要由地方的生活水平和财政能力确定，同时从各省公布的低保标准来看，2005年全国31个省会城市和直辖市的“低保线”差异悬殊，最高的广州市为330元/人・月，而最低的乌鲁木齐市仅161元/人・月，两者相差一倍多，“低保线”的调整以各地的消费价格指数为依据。

二、“低保线”与贫困线

最低生活保障制度的目标是救助城市贫困群体，能否达到这一目标在很大程度上取决于“低保线”的高低。而目前“低保线”的制定，全国还没有形成一个统一的方法或标准。因此，“低保线”是否适当，值得我们去探讨。目前，贫困线的确定办法相对规范、合理，下面我们对“低保线”与贫困线作些比较。

在表2中，从2003年“低保线”与食品贫困线的比较结果看，最高的辽宁和黑龙江“低保线”相当于食品贫困线的189％，最低的广东和贵州为110％，全国“低保线”相当于食品贫困线的135％。可见，最低生活保障保准还是能足以满足贫困人口的食品需求。但是，从相对的角度看，2003年广东省城镇居民人均可支配收入在全国占第4位，其“低保线”仅刚刚超过食品贫困线。同年黑龙江省城镇居民人均可支配收入在全国位于第27位，但其“低保线”几乎是食品贫困线的一倍。从“低保线”与绝对贫困线的比较结果看，天津、辽宁、黑龙江、江苏和安徽五省市的“低保线”超过了绝对贫困线，最差的山东省“低保线”只有绝对贫困线的67％。从全国水平看，“低保线”相当于绝对贫困线的84％。因而，最低生活保障标准还不能满足贫困人口的基本生活需求。从“低保线”与相对贫困线的比较结果看，辽宁省的“低保”标准相对较高，其“低保线”相当于相对贫困线的0.58；“低保”标准相对较低的是浙江省和江西省，二者“低保线”相当于相对贫困线的0.39；全国“低保线”相当于相对贫困线的0.45。

从各地区的保障标准看，城镇居民人均可支配收入相对较高的省市，其相对保障水平却显得过低，如广东省、浙江省和山东省。同时，城镇居民人均可支配收入相对较低的省份，如黑龙江，其相对保障标准却较高。这说明，我们在强调提高贫困地区的最低生活保障标准时，也不能忽视富裕地区的救助水平。富裕地区人们普遍收入水平高，但我们还要看到其生活水平也高的事实。

三、总结与评论

从表2我们看到，“低保线”低于绝对贫困线，“低保”金无法满足贫困家庭的最基本生活需要。“低保”只起“养活穷人”、安抚人心和稳定社会的作用，它很难使贫困人口摆脱贫困。实际上，社会救助管理的重点在一定程度上已由收入贫困的预防转向长期劳动力市场和社会排斥的预防。如果救助金不足以使穷人摆脱贫困，并长期依赖救助金生活，可能使“低保”对象长期游离于主流社会之外，并被社会边缘化。

另外，由于各地区经济发展极不平衡，制定一个全国统一的救助标准毫无意义。但现行政策是，救助标准由各地方政府自行确定也是不合理的。因而，制定一个全国统一、具有可操作性的“低保线”计算办法又是迫切和必须的。

【参考文献】

[1] 唐均：中国城市居民贫困线研究，上海社会科学院出版社，1998。

[2] Erik Thorbecke：贫困分析中的概念问题和测量问题，世界经济文汇，2005第3期。

[3] David, Madden (2000), Relative or absolute poverty lines: a new approach, Review of income and wealth, 46(2).