关于资源枯竭型城市可持续发展的调查

资源枯竭型城市发展接续产业是东北老工业基地调整改造的重要组成部分。面对资源日益枯竭的严峻形势，发展接续产业对于地区发展和人民生活具有重大的战略意义。

资源枯竭型城市的特征

从调研情况看，资源枯竭型城市具有以下特征：

一是经济发展以消耗资源、牺牲环境为代价，缺乏具有竞争力的优势产业群，企业发展后劲不足；二是传统工业对经济的支撑作用虽然有所减弱，但仍左右着城市的经济命脉；三是传统工业的优势地位逐渐丧失，不能适应市场新的更加激烈的竞争形势；四是国有老企业负债率普遍较高，投资能力严重不足，更新改造资金缺乏；五是重工业为主、传统产业比重大和国有经济占主导地位的结构问题依然突出，民营经济发展面临诸多困难，区域经济活力不够；六是由于资源日益枯竭，林、矿企业开工严重不足，导致地方财力不足，在城市可持续发展上难有作为；七是由于企业破产、减员等方面原因，导致下岗职工大量增加，就业压力较大，社会保障负担重，治安问题突出；八是许多历史遗留问题和欠账较多，经济增长基础不牢；九是由于各地煤炭资源开采时间长，引起地表大面积沉陷，生态环境遭到严重破坏。

资源枯竭型城市实现可持续发展存在的问题

1、企业经营步履维艰，资金积累严重不足，缺乏进行企业转型和结构调整所需要的资金。通过调研了解到，资源开发企业经营困境主要是由于：一是计划经济时期企业大量应收货款形成呆死帐，导致企业损失较大，经营资金不足；二是政策性因素使企业经营困境加剧。如1993年煤炭部大幅削减煤炭企业的政策性亏损补贴，使煤炭企业超亏挂帐大幅激增；1994年国家实行税制改革，使煤炭企业综合税率比改革前增加了6%，拨改贷政策也使企业经营负担进一步加重；三是大部分企业由于资源日益枯竭导致开采难度大，生产成本高，加之管理不善，亏损严重；四是企业生产条件落后，仍然维持在70―80年代水平，机械设备陈旧、机械化程度低，用工多，企业历史包袱和办社会负担沉重。由于上述这些原因，林、矿企业目前十分困难，尤其是矿区，资金投入不足，新区不能开发建设，老区得不到改造，井下生产处于拼设备和维持简单再生产的状态，事故频发。企业无法维持正常的生产经营秩序，经常出现“电业停电、铁路停车、税务停票、法院封帐”的情况。矿区职工生活困难，低保人数不断增加，矿区内不稳定因素愈积愈多，上访、静坐事件时有发生，社会治安环境恶化。

2、产业结构不合理，调整难度大。作为资源枯竭型城市，目前经济发展正处于“断档”时期。一是产业结构断档。在这些城市中，木材采运、林产品加工、矿产开发等传统产业一直是主导产业，随着近年来木材、煤炭资源日趋枯竭，国家实施“天然林保护”政策，传统产业逐步衰退。加上林、矿产品的开发深度、科技含量、附加值较低和向其它产业转移的速度慢，导致产业结构断档。二是企业的断档。目前，资源枯竭型城市林、矿企业已呈现衰退迹象，而在这些企业衰退的同时，却没有一批新的优势企业弥补由此产生的缺口，致使地区经济增长缓慢。

3、城市建设相对落后，成为影响可持续发展的“瓶颈”。资源型城市是在林、矿企业发展的基础上建立起来的，先有企业，再有城市，长期以来对国家贡献很大。但城市自身积累却比较少，加上计划经济时期对城市功能缺乏前瞻性的认识，以及受资源空间分布分散、边远的影响，资源型城市建设未能得到很好的布局和系统规划，常常出现“有市无城”、“似城非城”的局面，城市基础设施建设明显滞后。

4、城市就业压力进一步加大。由于林、矿产资源日益枯竭，多数企业开工严重不足，甚至破产，导致下岗职工大量增加，而林、矿业较其他行业发展缓慢，就业空间小，再加上下岗职工大多数无技术专长，所以很难寻得新的就业门路。除此之外，林、矿区尚有许多青年劳动力无法就业。这些都造成整个城市的就业压力极大。就业困难，收入就没有保障，因此也带来了学生缀学、治安恶化等问题。

5、城(镇)市化过程的自身再造功能差，地方财力难以满足矿区治理和经济转型的巨额资金需求。资源型城市作为国家指令输出资源的基地，按照传统的“产品高价、原料低价、资源无价”的扭曲的价值理论，向全国各地输出了大量资源和低价原料，而又必须从外部输入高价的轻工产品，由此造成了资源型城市的“双重”损失，使资源型城市普遍缺乏一个经济积累和自我造血功能培养过程。此外，资源枯竭型城市新兴主导产业培育滞后，税源萎缩，地方财政捉襟见肘。到2002年末，五个地区财政收入16.5亿元，财政支出31.4亿元，收支相抵净支出14.9亿元，而仅处理采空区塌陷问题资金缺口就已达24亿元，地方财政根本无力支付，更毋庸说经济转型所需要的其他投资了。

资源枯竭城市需要解决的主要问题

为实现资源枯竭型城市的可持续发展，各地制定了一些可行的转型方案，但实施起来资金缺口较大，真正实现可持续发展任重而道远，仅靠这些地区自身的努力远远不够，还需要在资金和政策上给予帮助和扶持。

一是要卸掉包袱，提高企业可持续发展能力。企业包袱沉重是吉林省资源枯竭型城市普遍存在的问题，不帮助企业卸掉历史包袱，企业就无力扩大投资、发展接续产业。从调查情况看，企业历史包袱主要有二种，一种是国家对基本建设投资实行“拨改贷”后所形成的负债包袱，如白山市林矿业实行“拨改贷”后共形成贷款15亿元。在巨大债务压力下，企业生产经营都难以维持，发展接续产业更是无能为力。因此，对这部分特定时期形成债务要申请国家给予一次性核呆或转为国家资本金；第二种是企业办社会和交纳社会保险费所背负的沉重包袱。根据国家剥离企业办社会职能的有关要求，应将企业承担的社会职能转移到政府，但由于各地财力不足，实施难度较大。对此，国家在剥离企业办社会职能和社会保障等方面要加大转移支付的力度，或是设立资源枯竭型城市经济结构调整专项资金，用于地区经济的顺利转型。

二是要加强环境治理和保护，保证人民生命财产的安全。目前，吉林省各资源型城市采空区塌陷问题相当严重，塌陷地带多处于人口密集区，危害极大。严重的地表沉陷，导致房屋倒塌，道路下沉，管网中断，公共设施损坏，造成严重的经济损失和社会不良后果，成为困扰和阻碍经济发展和社会稳定的主要因素。塌陷区治理工作周期长、见效慢且投资巨大，仅靠当地政府和企业自身根本无法解决，迫切需要国家和省政府的支持和帮助。

三是要提供宽松的政策环境，为企业发展接续产业提供保障。要形成一个完整的林、矿业发展战略，尽快调整和制订促进林、矿业发展的政策、措施，特别是剩余资源开发方面的税收减免政策，以及在招商引资工作中涉及到的土地使用、水电能源、行政审批等方面的优惠政策，创造优越的投资环境：在实施资产重组，呆帐核销，优化资本结构，兼并破产等重大决策时，应重点考虑支持资源枯竭型城市进行经济结构转型：在资源枯竭型城市设立接续产业开发区，享受“部级高新技术产业开发区”和“部级经济技术开发区”的全部优惠政策。

（作者单位：中国人民银行吉林省白山市中心支行）