试析治理理论视野下的民族团结进步创建机制

摘要：机制是制约的力量，是制度完整连续实施的保证。从治理的视野出发，治理理论契合了民族团结进步创建机制的特征。民族团结进步创建机制是一个持续互动的过程，不仅涉及公共部门，还涉及私人部门；不仅涉及民族事业的传统部门，更涉及到社会诸多领域和社会力量。

关键词：机制；治理理论；民族团结进步创建机制

中国社会改革开放以来，在众多领域内“机制”成为被大量使用的词语，诸如竞争机制、合作机制、创新机制、激励机制、监督机制等等，在近年的民族工作领域内“机制”一词也屡见不鲜，如民族预警及治理机制、生态补偿机制、地区民族工作长效机制、城市民族工作机制等等。但是，以上大多都是着眼于具体领域内的现实经验的总结或摸索，并没有就民族团结进步机制进行理论框架上的设计。因此，探讨民族团结进步机制问题很有必要。

一、机制概念及治理理论的引入

1.机制概念

关于机制的概念，工具书中解释为：“原指机器的构造原理和工作方式、机器内部各部分间的组合、传动的制约关系”。18世纪“人是机器”的观点流行以后，它逐渐被借用到生物学和医学中，用以表示生物有机体各组织和器官的有机结合，产生特定功能的相互作用关系。现代许多学科如心理学、社会学、经济学、政治学等都借用“机制”一词，形成了心理机制、社会机制、经济机制、政治机制等概念，其中机制泛指引起、制约事物运动、转化、发展的内在结构和作用方式，包括事物内部因素的耦合关系，各因素相互作用的形式，功能作用的程序以及转变的契机等。[1]

在管理学中，管理机制的涵义是指管理系统的结构及其运行机理。管理机制的特征为客观性、自动性、可调性。管理机制是决定管理功效的核心问题。[2]管理机制本质上是管理系统的内在联系、功能及运行原理。[3]

为了更好地明确机制的涵义，有必要与容易与其混淆的制度的涵义进行对比：

制度的一般涵义是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。许多情况下，制度也是某一领域的制度体系，如我们通常所说的政治制度、经济制度、法律制度和文化制度等。

机制表示各构成要素之间相互联系和作用的关系及其功能，内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。

机制是制约的力量，是制度完整连续实施的保证，即当有人违背了制度规范，机制不仅要站出来说不，而且还要表达具体的处理办法。机制还有另外的一个功能就是它对一个体制下的所有公众人物都有约束力量，包括执法者。[3]

制度在民族事业内的具体表现是宪法中关于民族平等、尊重保护少数民族权利的条文和《中华人民共和国民族区域自治法》以及各个地区关于维护民族平等、团结的法规。

机制建设在民族事业领域内简单地说就是能够促使人们遵守这些制度的方法，能够有效促使相关党政部门、社会各领域力量去实现民族团结进步的方法，并且这些方法也是按制度进行的。

在以往所提倡的社会某项机制建设过程中，政府起了主导作用，也往往成为唯一的责任体。而改革开发以来，我国的社会事业迅猛发展，在公共行政、社会管理呼吁改革过程中，政府作为公共服务的单一参与者、执行者，已经越来越乏力。世界上出现的探索新的国家和社会公共事务的管理模式，打出了“良好治理”的旗帜，这在我国也产生了很大的影响。民族团结进步事业，是我国社会和谐稳定的重要环节，也呼吁更加科学、合理的理念。

2.治理理论

关于治理理论联合国全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，作出了如下界定：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[4]

从治理理论的视野出发，民族团结进步机制是一个持续互动的过程，服从制度和规则，协调、丰富、拓展了其视野、内涵，不仅仅涉及公共部门，还涉及私人部门；不仅涉及民族事业的传统部门，更涉及到社会更多领域，社会力量。

二、民族团结进步创建机制的构成

从机制概念看它主要包含了三个涵义：机制依据客观规律，遵循规矩；事物各个部分的存在是机制存在的前提和基础；机制是以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来，使它们协调运行而发挥作用。

1.民族团结进步创建机制，必须遵循客观规律和相关的法律、法规

管理机制是以客观规律为依据，以组织的结构为基础，由若干子机制有机组合而成的。例如，依据经济规律，会形成相应的利益驱动机制；依据社会和心理规律，会形成相应的社会推动机制。管理机制的自动作用，是严格按照一定的客观规律的要求施加于管理对象的。违反客观规律的管理行为，必然受到管理机制的惩罚。[2]

民族团结进步创建机制所遵循的则是社会和谐发展和科学发展的规律、社会心理的一般规律，以及依据这些客观规律建立的保证各民族平等、保护各民族权利的法律、法规。如，在发展经济的同时，必须考虑生态问题、社会公平正义问题。在改革开放，西部大开发之后，民族地区处在商品经济、开发建设的大潮这个过程中，一些在东部地区发展中出现的问题也不同程度地暴露于民族地区。民族问题的特殊性和民族地区脆弱的生态环境，特有的文化具有不可修复性，这些不遵循科学发展、和谐社会建设的问题在民族地区也暴露出来。在诱发民族问题的因素当中，一些不尊重科学发展的规律的决策，违反相关民族政策、法规的行为必须得到纠正、制止，造成严重后果乃至违法的行为必须依法依规问责、惩处。

2.民族团结进步创建机制的基础和载体

在建国以来，国家遵循各民族团结平等，共同繁荣进步的原则，尊重历史传统，设置民族区域自治制度，并通过法律的形式加以保障，成立各级民族自治地区的人民政府。在解决民族问题，促进民族团结的过程中，建立了处理民族事务的相应机构，各级党委、政府统一领导下的统战部门，民族事务委员会，宗教事务局等，摸索出一套行之有效的办法，取得了良好的效果，在保障各民族平等，推动共同发展上，取得了显著的成绩。

随着，我国社会发展进入新的阶段，民族团结进步事业也出现了新的情况，需要在原有工作机构的基础上有新的丰富、发展。从治理的视角来看，需要动员更多的社会力量、社会团体，投入到民族团结进步创建事业当中。

红十字会、扶贫基金会、青少年发展基金会、各种民间的慈善、慈善团体对于受灾地区灾后重建的援助，对于少数民族贫困学子的爱心关怀、捐资助学，起到了良好的社会效益，这种社会力量的援助活动比政府行为往往更具有人文关怀的价值，弥补了政府投入的有限性，有时还会推动政府的工作进程。可见，今后还要重视少民族民族社会团体的作用，在政府相关部门的指导下，成立“少数民族联谊会”，搭建政府与少数民族联系的桥梁。

3.民族团结进步创建机制的各个部分之间关系的具体运行方式

具体运行方式，既要改革既有的运行方式，又要创建新的运行方式。在民族团结进步创建机制中，只有将政府部门与部门之间的在民族工作上的协调关系明确起来，将政府与少数民族社团、少数民族代表人物和少数民族成员联系起来，将教育、文化、公益等社会各项事业与民族事业联系起来，这个机制才会正常运转，起到全面覆盖，形成合力的作用。

一名在民委工作多年的同志提出“民族宗教事务委员会改为委员制。民族宗教事务委员会的委员由涉及民族管理协调工作的一些相关部门组成。委员会主要负责人由党政分管领导担任，形成党政领导重视、归口协调、各司其职、各单位积极参与、相互协调的民族管理协调工作新格局。委员会实行议事制度，每年1-2次。这样可以将相关部门进行民族管理协调工作的职责明确起来；可以充分调动相关部门的积极性，更好地进行民族管理协调工作；可避免平行协调的被动性。”[5]

政府建立各部门责任明确、密切联动的工作机制和少数民族社会团体健康发展、有效参与的工作格局，才能充分动员社会各领域力量、资源一同参与民族团结进步创建事业，在这个过程中，必须注意民族工作人才的培养，增强社会各行各业的民族团结意识，做到民族工作的专业人才有良好的素养，全社会在民族团结上有明确的认识，不能让民族工作紧紧局限于传统上民族工作相关部门的领域内。

三、民族团结进步创建机制的特征

管理机制的普遍特征主要是：系统性、客观性、自动性、可调性。[2]结合治理理论与民族团结进步机制的构成来分析民族团结进步机制发现其特征如下：

1.系统性中的网格化、立体化，形成合力

在上文对于民族团结进步机制构成的论述中，已经指出政府各部门责任明确、密切联动的工作机制，少数民族社会团体健康发展、有效参与，充分动员社会各领域力量、资源一同参与民族团结进步创建事业的工作格局。治理理论，也强调社会管理，不能局限于自上而下的线性操作，而应该是网格化、立体化，形成合力。

治理“是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”[6]

2.自动性中所带来的长效性

机制本身富有制度的内涵，民族团结进步创建机制更是遵循客观规律和相关法规要求设立的，这就要求所有相关人员遵守相关制度，并通过机制中有效的监督方式和手段保证落实。民族团结进步创建机制是经过理论化、系统化设计、实践检验证明有效的、较为固定的方法，一套工作机制，不会因人员的变动而随意变动。

3.可调性中的主动性

随着社会发展中出现的新情况，相关治理理论的进步，民族团结进步创建机制是会变化的，而且这种变化要有主动性，主动发现情况的变化，积极借鉴先进文明的成果，对于内部结构，协调联动方式进行优化升级。

四、民族团结进步创建机制的运行

机制一般是依靠多种方式、方法来起作用的，建立起各种工作机制的同时，还应有相应的合理运行机制、动力机制和监督机制来保证工作的落实、推动、纠错、评价等。建立完善的机制，才能使民族团结进步创建事业稳步发展，保持长久的活力。

在管理学中，机制主要表现为三大机制：运行机制、动力机制、约束机制。

1.运行机制是指组织基本职能的活动方式、系统功能和运行原理[2]

运行机制中还分为三种类型：第一种是行政―计划式的运行机制。第二种是指导―服务式的运行机制，即以指导、服务的方式去协调各部分之间的相互关系。第三种是监督―服务式的运行机制，即以监督、指导式的方式去协调各部分之间的关系。

而今我们开展民族工作的主要方式主要还是计划、行政的运行机制，随着当今情况的发展变化，我们要更多地向指导―服务式，监督―服务式的运行机制跨越，积极调动社会各领域力量参与到民族团结进步创建事业中，扶持相关社会团体发展，并给予正确指导，通过他们提供更多的社会服务。

2.动力机制是指管理系统动力的产生与运作的机理

主要由以下三个方面构成：利益驱动、政令推动、社会心理。

动力机制是民族团结进步创建机制的力量源泉，而今起作用的动力机制主要是政令推动，这种推动力量不足，今后应该加大投入，应该扶持为少数民族地区发展做出贡献的企业，为少数民族提供生活产品的企业，为民族团结发挥积极作用的少数民族团体，还应该表彰、宣传为民族团结进步事业做出贡献的先进团体、单位、个人，要在教育、文化领域，推出更多教育效果良好的文化作品，使民族团结的理念深入人心。动力机制力量充沛，自然有利于事业的推进，负面事件发生的温床也自然会减少，维护社会稳定的成本也自然下降。

3.约束机制是指对管理系统行为进行限定与修正的功能与机理

约束机制主要包括以下四个方面的约束因素。权力约束既要利用权力对系统运行进行约束，又要对权力的拥有与运用进行约束。

在民族团结进步创建事业中，首先要严格依法而且执法必严，按照法律的规定，保障少数民族的合法权益，严厉打击破坏民族团结的违法犯罪活动。在涉及公共利益的重大决策过程中，必须按照民主科学决策的流程，倾听各方面声音，对于造成严重后果的要依法依规进行问责。

在民族工作相关部门中，要明确责任，防止责任缺位。谁的责任，谁负责。还要加强相关的宣传教育，无论是执法者，社会的各行各业的工作人员，都应该知道民族团结的重要性，并形成维护民族团结的高度自觉性。

参考文献：

[1] 刘建明，张明根.应用写作大百科[M].北京：中央民族

大学出版社，1994：150.

[2] 单凤儒.管理学基础[M].北京：北京高等教育出版社，

2008：71.

[3] 吴亚东，李钊.对体系、制度、机制、体制相关概念

的辨析与理解[J].现代商贸工业，2010，（4）.

[4] 俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，

1999，（5）.

[5] 彭林绪.城市民族管理协调机制[J].湖北民族学院（哲

学社会科学版），2005，（5）.

[6] 俞可平.全球治理引[J].马克思主义与现实，2002，（1）.